为激发市场活力，政府权力要适当做“减法”，要以建设“责任政府”为抓手，做好服务而不是“经营”。

近几年，一场旨在转变政府职能、提高机关效能、改善发展环境的攻坚战开始在各级政府展开，多项行政许可和审批项目被取消和下放，政府权力的“减法”初显成效。

政府要实现从无限政府模式的无所不能、无所不管向有限政府模式下的“有所为，有所不为”的目标转变，向市场放权，为企业松绑，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，从当好一名“运动员”转变到当好“裁判员”的角色上来。

然而，不容否认的是，当前政府职能依然存在诸多偏差，很多政府部门仍然在大量参与市场活动，未能彻底实现职能和角色的转换。

在这种形势下，金融资源和大部分稀缺要素基本由政府配置，什么样的经济主体可以进入市场仍然受到政府的影响或控制，政府对投资和经济管制的兴趣远远大于提供公共服务。

政府要在经济转型中发挥积极有效的作用，转换角色、准确定位，重塑服务者的角色，主要是当好一名“裁判员”，这需要政府积极调整管理范围，从宏观微观都管、大事小事都抓，转变到主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；从直接从事和干预具体经济活动，转变到有效实施宏观调控、构建市场机制充分而健康地发挥作用的环境上来；从不计代价单纯追求经济高速增长，转变到促进经济速度、质量、结构与效益的有机结合，推动经济社会协调发展、人与自然和谐相处上来。

当前，为激发市场活力，政府权力要适当做“减法”，要以建设“责任政府”为抓手，做好服务而不是“经营”。

具体来说，就是要加强制度建设，做好立法工作，制定与市场经济运行相适应的法律法规，重视社会管理公共服务方面的立法，尤其做好保障农民权益、促进就业和完善社会保障方面的立法，使之成为政府管理经济、文化和社会事务的法律依据。

其次，要优化经济发展环境，继续加大扶持中小企业发展的力度，深化户籍制度改革，创新投融资体制，尽快建立起更加严明的法治环境、公平竞争的市场环境、高效优质的服务环境。

政府权力市场化的经济法规制刘大洪郑文丽2013-08-01 06:42:00 来源：：《现代法学》2013年第2期[摘要]：政府是经济发展和社会运行的调控者和参与者。

政府权力的行使是实现民生和发展目标的重要路径，但存在自利属性和权力市场化倾向，主要表现为投资行为的越位、经济角色的错位、公共产品供给的缺位。

这些问题产生的主要根源是制度供给不力或不足，使政府较容易利用掌握的公共行政权力谋取利益。

经济法因其法益目标和干预手段的特殊性，天然地具有对权力行为进行调适的能力。

故而，在考量和整合多重利益范畴的基础上，构建完善的经济法规制策略，是克服政府权力市场化的可行路径。

[关键词]：政府权力社会整体利益经济法规制一、政府权力市场化与公共价值选择的偏差在现代社会，国家（政府）毋庸置疑负有推动社会整体发展之职责。

在民生和发展这一双重目标之下，政府的利益结构发生非均衡变化，改变了政府权力行使的路径。

虽然对政府行为的形式和职能范围仍存争论，但对“政府在经济中的重要作用却有着广泛的共识”［1］，即政府是经济发展与社会运行的参与者和调控者。

基于发展自主权和主动权的增进，在《宪法》规定的“充分发挥地方的主动性、积极性”原则之下（我国《宪法》第3条第4款规定:：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

”），政府对辖区内经济发展的市场化转型和社会民生的持续化推进予以调控：一方面，向社会提供公共物品，促进经济发展；另一方面，利用国家赋予的职权对社会实施管理。

如市场失灵一样，政府也并非完美的治理系统，“对于社会中的每一个行业来说，政府（政府的机构和权威）都既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁。

”［2］由此引申出以下观点：政府权力的行使可能会产生非预期的结果，因为有谋求自身利益最大化的经济性，一定程度上会出现政府权力的市场化。

具体而言，目前我国政府权力市场化的倾向表现为：（1）“越俎代庖”——政府投资行为的越位。

在我国产业结构调整的过程中，政府出于效率的考虑，偏好超越其管理权限而替代市场。

随着政府经济能动性的提高，在保障公共利益的名义下，某些地区通过改变交易规则或进行产权控制，对市场资源配置进行干预。

如近年来，在转变经济增长方式、实现可持续发展等理念的号召下，政府在风电、LED等产业尤其是新兴产业的发展中“越位”，由“引导者”变成了“主导者”，造成产能不合理扩张与过剩。

政府漠视市场的基础性调节和修复功能，对经济机体横向行为的纵向化干预割断了经济体的自由交易，政府权力的滥用也难免导致基础建设浪费、地方保护主义及市场分割不均衡等问题出现。

（2）“不该为而为”——政府经济角色的错位。

政府作为管理者和参与者进入市场，在客观上为政府职能错位提供了便利。

政府权力资源的不断拓延，使其能够将未剥离出去的企业或社会中介组织承担的职责与公共服务职能合二为一，政府与市场的粘合性增强；同时，被扭曲的财政体制使中央与地方的利益分化日趋明显。

在实际生活中，诸如越权立法、恶性竞争的税收优惠和土地流转政策等政府乱作为现象屡屡发生。

尤其是在国有经济领域，虽然国有企业的营业收入增长较快，上缴税金增幅较大，但国有资产管理中政企不分、政资不分的难题仍然未能得到根本解决。

“政府企业化”（英国学者戴维·奥斯本和林得·盖布勒提出了“政府企业化”的概念——在借鉴企业精神的基础上，把市场机制和竞争机制引入政府管理中，提高政府的管理绩效，重塑高效化的政府。

（参见：何立胜．政府规制与政府行为外部性研究［J］．经济评论，2005，（6）：20．））的泛化运用导致政府及其控制的国有企业挤压了民营企业的生存空间，市场公平也在这种机制中被严重剥蚀。

权力在此失去了增进社会福利的应然意蕴，强权与特权严重集结，甚至形成利益共同体，以攫取更多的资源和利益。

这种权利与权力的非均衡分配，意味着个人权益很难由预期可得利益转化为实然利益。

（3）“应为而不为”——政府公共产品供给的缺位。

政府对增进社会公共利益具有较弱的自发性，在公共政策运行的领域缺乏偏好度，民生的保障湮没在财富增加的发展之中。

例如，倾斜性保护机制的缺失，使部分群体的利益未得到充分保护，某些政府部门过度注重可量化经济指数的提高，忽略社会发展中贫富差距扩大、整体福利减少的问题，弱势群体的政治权利与经济权利没有得到应有的重视和保护，如农民的土地权益、社会保障水平屡屡被边缘化。

在主体多元、利益分化的现代社会中，不同社会主体之间在组织能力及维护自身利益的机会方面差别极大，因此，政府的权力运行必须对资源占有、能力禀赋、环境因素等予以非对称性调节，以避免市场自由异化为实质不公平。

这些问题产生的根源可以被概括为制度供给和偏好选择两个方面。

一方面，规制政府权力行使的制度供给不足或不力。

我国经济是以公有制为基础的、由计划经济转变而来的市场经济，政府通过运用公共资源的配置权行使着管理职能，在这个过程中，公共权力并没有与市场利益完全分割，而是渗透到市场运行的各个环节，造成权力行使的市场化倾向。

“没有约束，国家就是暴政。

”［3］政府权力在运作过程中需要有效的监督机制来防范权力被滥用，并约束主体的行为选择。

但政府经济行为的监督机制和相关制度严重缺位，较容易将其掌握的公共行政权力转化为利益，以实现部门利益最大化。

依据政府经济学理论，在社会组织体中，掌握或支配利益资源的状况是影响组织体作用力的重要因素。

在市场经济条件下，所有主体的活动都具有相应的利益诉求，政府部门亦不例外（在市场经济条件下，政府作为管理者可以有收益，作为资源的出租者应该收租金，作为投资者也要取得收益，所以不可能简单地以“道德人”假设要求政府与利益绝缘。

（参见：李昌麒．经济法——国家干预经济的基本法律形式［M］．成都：四川人民出版社，1995：29－40．）。

目前，我国政府的利益诉求往往借助于权力参与并主导利益分配过程，攫占社会利益资源。

另一方面，在过分功利、畸形发展观与以 GDP 增长为中心的干部绩效观的影响下，政府行为往往与经济绩效高度捆绑，价值选择发生偏差。

“以明显而可预期的经济表现作为绩效考核依据，构成了强大的制度激励”［4］，一些政府为了发展地区经济、谋取政绩，限缩一部分公共职能，直接参与经济活动，迎合政绩考核指标，滋生了发展经济为单一要务的“非理性”行为，致使政府在一定程度上成为事实上的利益主体。

由此可见，政府行为受经济性的“嵌入”从而使公私职能渐趋融合，产生些许异化现象。

换言之，权力的市场化从更深层次上来讲是市场的张扬与政府职能的泛经济化互相“胶合”的结果。

政府在职能转变的今天，其行为定位应“更加注重调整经济结构，更加注重激发市场主体活力，更加注重保障和改善民生，更加注重提升开放水平，着力增强发展的内在动力和可持续发展能力”［5］，进而实现对权力行使的合理规制和公民社会秩序的有效保障。

二、经济法对政府行为的调适能力分析政府作为“理性经济人”，在经济社会领域会加强干预微观经济的力度以增进自身福利。

经济法立足于社会本位观和整体法益增进理念，通过对政府权力市场化的调适，实现公共利益与个体利益的有效对接，并契合法律和经济效率的内在逻辑。

（一）以社会整体利益最优为依归经济法具有利益分配和衡平之功能，因此，“对社会整体利益的调整成了经济法的目的和归宿”［6］。

不同主体有着不同的利益价值取向，这是不可避免的客观事实。

市场调节具有利益扩张属性，政府基于公共价值取向，通过制度设定与行为供给纠正市场缺陷。

但在现代转型经济中，依靠公共权力实施的政府干预行为普遍存在增扩利益的冲动，社会经济生活的复杂化以及传统部门法调整对象和调整手段的局限性，决定了经济法产生的必然性。

作为保障社会公共利益的法律部门，经济法以关注整体利益为立足点，对市场失灵和追求个体利益过度扩张作出回应：通过对垄断行业滥用市场优势地位扭曲市场竞争行为的抑制，保证社会整体竞争秩序的基本公平；为处于弱势地位的社会群体提供倾斜性保护，并建立全面覆盖、多层次的以医疗、养老、失业为保障重点的社会保障体系，实现收入分配和社会保障水平良性互动；通过税收、金融和价格等手段的运用，将更多资金投向公共服务领域，确保整体经济的平衡和良性循环。

由此可见，在法律设定的制度框架内，政府为了经济的总体效率和社会的整体公平，应当对社会资源与权力的分配进行规范和调控，以实现各种利益的平衡。

一方面，政府应从社会的整体利益出发，通过制定行之有效的经济政策，在需要国家干预的经济生活领域，充分发挥国家的资源优势、行政优势，将市场运行过程中产生的各种问题予以化解，克服市场运行中源于市场自身和市场以外的因素所导致的失灵困境。

故而，整体利益最优的法益安排能够减弱政府行为的利益驱动力量，从而实现社会整体公平。