典型案例四∣孙某诉北京朝阳区政府行政复议申请不予受
理决定案
行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活
动的行为，不属于行政复议法规定的具体行政行为。

公民、法人或者其他组织针对行政机关负责人出庭应诉或不出庭
应诉提出的行政复议申请，依法不属于行政复议受理范围。

基本案情2015年12月16日，北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）收到孙某邮寄的《行政复议申请书》，孙某提出的行政复议请求为：1、确认被申请人北京市公安局朝阳分局(以下简称朝阳公安分局)的行政机关负责人在2015年1月以来其诉朝阳公安分局的4起行政诉讼案件中拒不出庭应诉违法；2、安排其查阅被申请人朝阳公安分局提供的书面答复、证据、法律法规依据和其他有关材料；3、向其邮寄或由其当面领取该申请对应的《行政复议决定书》。

朝阳区政府审查后认为孙某的申请不符合行政复议受理条件，于2015年12月23日作出《行政复议申请不予受理决定书》，决定不予受理孙某的行政复议申请。

孙某不服，起诉至北京市第四中级人民法院，请求判决撤销朝阳区政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》，责令朝阳区政府依法受理其提出的行政复议申请。

裁判结果北京市第四中级人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织申请行政复议，
应当符合法定的申请条件，其申请事项应当属于行政复议受理范围。

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。

该法第六条列举的行政复议受理范围亦是对相关具体行政行为不服申请行政复议的情形。

本案中，原告孙某针对朝阳公安分局行政机关负责人不出庭应诉的行为向被告朝阳区政府申请行政复议，该行为系行政机关参与行政诉讼活动的行为，不属于行政复议的受理范围。

原告孙某提出的要求被告朝阳区政府安排其查阅相关材料、向其邮寄或当面送达决定书的请求，属于原告在行政复议活动中所享有的权利，亦不属于行政复议范围。

朝阳区政府认定孙某申请的行政复议事项不属于行政复议受理范围，并作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。

朝阳区政府于2015年12月16日收到孙某的复议申请，于2015年12月23日作出被诉决定书并向孙某邮寄送达，朝阳区政府在法定期限内作出不予受理决定，符合相关法律规定。

据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙某的诉讼请求。

原告孙某不服一审判决，提起上诉。

北京市高级人民法院经审理，作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。

典型意义行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼法修改后增设的一项制度。

行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，
应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

修改后的行政诉讼法自2015年5月1日起实施后，行政机关负责人出庭应诉的案件数量日益增加，一些行政案件中原告方也提出行政机关负责人出庭应诉的要求。

行政机关负责人出庭应诉制度的确立具有重要意义。

行政机关负责人出庭应诉，既是履行行政诉讼法要求的“民告官，能见官”义务，也是践行为人民服务和为群众排忧解难的职责。

从司法实践看，行政机关负责人出庭应诉，能够促使行政机关负责人客观、全面地了解本机关执法工作的实际状况和可能存在的问题，有利于提升行政机关及其工作人员依法行政的意识与水平，有利于密切官民关系，有利于促进行政争议的实质解决与源头预防。

因此，行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度应当得到切实落实。

但需要注意的是，行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的行为，不是行政复议法规定的具体行政行为，依法不属于行政复议的受理范围。

专家点评中国人民大学教授、博士生导师，宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺：行政机关负责人出庭应诉是新行政诉讼法增设的一项制度，是该法规定的行政机关应诉的形态之一。

该法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。

不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

”该款规定的主旨是被诉行政机关应当出庭应诉，而出庭应诉包括两种形态：其一是行政机关负责人出庭应诉，其二是委托
行政机关相应的工作人员出庭应诉。

前者是法定的，后者是基于委托的，该委托的条件是行政机关负责人“不能出庭的”。

只要是“不能出庭的”，皆应当委托，且只能“委托行政机关相应的工作人员出庭”，而不允许行政诉讼中见不到行政机关负责人或者工作人员的情形发生。

否则将视为行政机关放弃了当庭答辩、放弃当庭陈述其作出行政行为合法性的机会而依法进行缺席判决，行政机关将承担可能败诉的风险。

至于行政机关负责人为什么不能出庭，则是另一层面的问题，不是该法所规定的内容。

所以，本案中原告请求确认行政机关负责人不出庭应诉违法的复议请求不应当得到支持。

同样，通过制定相关法规范，一律强行要求行政机关负责人出庭应诉的做法也是值得商榷的。

本案的意义在于其阐明了行政机关负责人出庭应诉的属性。

一审法院经审理认为，行政机关负责人出庭应诉的行为不属于行政复议法调整的范围。

行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的行为，不是行政机关依职权作出的行政行为，依法不属于行政复议法调整的范围。