土地复垦开发潜力分析和对策　戎彩明　（江苏省句容市国土资源局　句容　２１２４００） 摘要　本文从句容市土地复垦开发现状出发，着重分析农田整理潜力、荒地开发潜力、窖业用地复垦潜力、村庄整理潜力等，提出农田整理、中低产田改造应是今后新增耕地的重点之一。

同时分析了当前土地复垦开发中存在的问题，并提出相应的对策。

　关键词　土地复垦　开发　潜力　对策 土地是整个国民经济和社会发展的宝贵资源和主要生产要素，是重要的物质基础，而耕地更是基础的基础。

国民经济的持续、快速、健康发展更离不开土地。

《土地管理法》把“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我国的基本国策，国家实行占用耕地补偿制度和占用耕地与开发复垦挂钩政策，确保耕地总量不减少。

如何实现耕地总量动态平衡，其途径目前只有两条：一是严格控制各类非农建设占用耕地，充分利用现有建设用地潜力和废弃地，少占或不占耕地；二是非农建设确需占用耕地的，必须开发复垦不少于所占面积且符合质量要求的耕地。

　本文试从句容市土地复垦开发的现状出发，着重分析土地复垦开发的潜力和存在的问题，为实现耕地总量动态平衡，探索新增加耕地的方法和对策。

　一、土地复垦开发现状与潜力分析　⒈土地复垦开发现状和趋势　近年来，句容市非常重视后备土地资源的开发利用，每年都投入大量的人力和财力，不仅复垦废弃地，开发“四荒”地，而且重点开展农田整理，建设高标准农田。

１９９８年至２００１年全市新增耕地和园地６２５７亩，非农建设占用耕地约２３００亩，耕地净增加３９５７亩。

新增耕地大于非农建设占用耕地，该市连续数年实现了耕地总量动态平衡。

而且，耕地质量不断提高，中低产田改造和小流域综合治理，建成标准化农田近１０万亩，出现了一批有典型示范作用的项目。

如沪宁高速公路句容段农业示范带建设，磨盘乡牧草基地建设，大卓、袁巷等果品基地建设，赤山湖圩区的水产养殖基地建设等。

土地复垦开发和整理工作由无序开发复垦变为有序开发复垦，由单纯的垦荒种植向农业产业化、规模化转变，由零星开发复垦向有组织、有规划的方向发展，由低效利用向采用农业新技术新品种的高效利用发展。

开始与农业综合开发相结合，与农业结构调整相结合，对稳定和提高该市农业基础地位起到了积极的作用，促进了二、三产业的发展和小城镇的建设，增加了农民的收入，改善了农民的生活水平。

这项工作已取得了较好的经济效益、生态效益和社会效益。

　⒉农用后备土地资源潜力分析　农用土地后备资源，是指尚未直接用于农业生产而通过开发、复垦及整理后，可直接用于农业生产的各类农用后备土地资源。

根据该市调查资料分析，主要包括四低用地—中低产耕地、低产林地、低产园地和低产水面；四荒用地—荒山、荒水、荒地和荒滩：废弃地—老宅基地、窑业用地。

　本文以句容市为例，对农用后备土地资源潜力具体分析如下：　（１）农田整理潜力分析　到２００１年底，该市现有耕地１００．８３３万亩，其中低产耕地６．５４８万亩，占耕地总量的６５％。

农田中不同程度地分散着一些毛道、明渠、土丘、土坑、废沟塘等。

加之该市属丘陵地区，农地零碎分散，田块细小、排灌水不方便、缺乏农田道路等。

经测算，将中低产耕地全部改造整理，可新增耕地３２７４２亩（按５％计算）。

按《句容市土地开发复垦和整理规划（１９９７－－－２０１０）》（以下简称《复垦规划》）要求，对农田整理采取先易后难的方针，到２０１０年全市应改造整理中低产２２８８７８亩，每年需整理中低产农田１．６万亩，可新增耕地８００亩。

同时能实现田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

　（２）荒地开发潜力分析　该市现有未利用土地８４２５９．９５亩，其中荒草地７４３７亩，裸土地２０５０．０５亩，裸岩石砾地４６８４．９５亩，田坎６５２９３．５亩，其它４７９４亩。

今后能复垦开发为耕地或园地的，主要是荒草地７４３７亩和一部分田坎（暂按５０％计算）４００８３亩，合计４７５２０亩。

该市未利用土地除田坎外地理位置偏僻，多属劣地，土地贫瘠，缺水缺路，改造利用费用较大。

农田整理时将对田坎进行改造利用。

据《复垦规划》要求，到２０１０年全市需复垦开发未利用地２２７４４亩，建成耕地１１４０７亩。

　（３）窑业用地复垦潜力分析　按照有关政策规定，今后建筑使用的实心砖将被淘汰，砖瓦窑厂也将被关闭。

据最新统计，该市现有砖瓦窑厂６１个，占地面积１８５４亩，每年取土用地１５７亩，窑厂所占土地总面积在２０００亩以上。

加之道路等建设项目的挖废地１０００亩左右，全市现有３０００亩以上的挖废地可以复垦利用。

挖废地复垦技术要求不高，投入较少。

只要做到土地平整、路沟配套，改土培肥，就能达到一般耕种的基本要求。

是一个投入少见效快的土地复垦项目。

　（４）村庄整理潜力分析　该市农村居民点布局分散，占地较多，总面积１４６８５０亩，人均占地１４６．２平方米，户均４３８．６平方米。

而且村庄内部布局零乱，环境卫生条件差，亟待改造。

根据该市村镇建设规划，全市现有自然村１９９２个，计划到２０１０年前，将其中交通不便、易受水灾的低洼村和居住松散的自然村，采取拆、并、靠、插等方法，建设９８０个中心村和基层村。

该规划如能实现，可复垦老宅基地４３０２０亩。

不仅能补充中心村和基层村新建所占耕地，而且能净增耕地２４３９２亩。

随着小城镇建设步伐的加快，今后１０年内该市农村人口总量将呈下降趋势，农村宅基地占地总量也呈现减少之势。

可以说，农村废弃宅基地复垦潜力较大，将成为该市今后１０年或２０年土地复垦开发重点之一。

　从新增耕地的途径和数量上看，该市农用土地后备资源只有１２６２８２亩，占全市土地总面积的６％。

主要是（１）农田整理可新增耕地３２７４２亩；（２）荒地开发可新增耕地４７５２０亩；（３）老宅基地的复垦可新增耕地４３０２０亩，并可净增耕地２４３９２亩；（４）窑业用地等挖废地复垦可新增耕地３０００亩以上。

由此可见，该市农用土地后备资源不是丰富而是严重不足。

如果该市非农建设占用耕地每年按２０００－－３０００亩计算，该市现有农用土地后备资源将在今后６３－－４３年内复垦开发完毕。

　从新增耕地易难度来看，农田整理和挖废地的复垦较之未利用土地开发易，而未利用土地开发又较之废弃宅基地复垦易。

农田整理和挖废地复垦的效益较明显，不仅能新增一定比例的耕地，而且组织实施较易、人财物投入相对较少，能提高单面积产量，降低生产成本，改善生产条件和生态环境，见效快，效益高。

按农业综合开发投入成本标准２００元／亩，新增耕地比例５％计算，即整理现有农田２０亩，就可新增耕地１亩，投入成本４０００元，使２１亩农田同时受益。

宜农未利用土地的开发，地处偏僻，自然条件较差，缺水、缺路、缺电。

将未利用土地开发成耕地，每亩的开发成本要高于农田整理，仅平整土地、改土培肥建成一亩耕地需投入成本２０００元以上，如要水、电、路等配套，其成本更高。

建成的耕地质量也不高，见效也慢，单位面积产量需耕种两三年后才能提高。

废弃宅基地的复垦不仅期限长而且成本更高。

只有待一个自然村拆迁基本完成后，其宅基地才能复垦成耕地。

一个自然村的拆迁并非易事，不仅要精心组织、做大量的长期的群众思想政治工作，改变其思想观念，而且面广量大，农户和当地政府要投入大量的拆迁资金，特别是九十年代后建房农户的拆迁阻力大，损失也大。

整个拆迁工作是一个长期的过程，需要十年或者更长的时间。

　从以上分析可以看出：该市农用土地后备资源并不丰富，并且随着经济建设的发展和农用土地后备资源逐年开发利用将越来越少。

今后十年，该市新增耕地补充非农建设占用耕地，并实现耕地总量动态平衡，其方向是：农田整理、改造中低产田，作为新增耕地的重点之一，开发未利用土地和复垦挖废地作为补充。

而废弃宅基地的复垦不能作为今后１０年新增耕地的渠道，应将其作为２０１０年以后的新增耕地的主要渠道。

在２０１０年前应基本完成《复垦规划》中自然村拆迁和中心村的建设，为２０１０年以后废弃宅基地的复垦打好基础。

　二、土地复垦开发存在问题与对策　江总书记在十五届五中全会上强调：高度重视保护和提高粮食生产能力，保护耕地。

今后各级地方政府的土地管理工作其主要任务，就是保护耕地，实现耕地总量动态平衡。

在社会主义市场经济形势下，认识和分析保护耕地，实现耕地总量动态平衡工作中出现的新情况、新问题，用改革的精神和市场经济的观点，及时研究制定解决这些新情况和新问题的对策，不断推进土地复垦开发和农田整理工作向新的层次发展，确保耕地总量动态平衡总目标的实现。

　下面就该市当前土地复垦开发和农田整理工作存在的一些问题分析如下，并提出相应的对策。

　⒈一些单位和个人保护耕地的意识不强，对实现耕地总量动态平衡持怀疑态度。

认为经济要发展，耕地总量逐年减少是必须趋势。

在非农建设用地方面还没有做到少占耕地或不占耕地，也没有把补充耕地的费用列入非农建设总投资成本之中。

因而，在一些地方还未把土地复垦开发和整理作为实现耕地总量动态平衡的一项重要工作来抓。

１９９９年该市就有５个乡镇未新增一分耕地，２０００和２００１年又有３个乡镇未申报省级土地复垦开发项目。

所以，提高干部群众对实现耕地总量动态平衡的认识及为重要。

　⒉县乡级《土地复垦规划》存在一些不足。

该市１９９８年编制的县乡两级《句容市土地复垦开发和整理规划（１９９７－－２０１０）》，经三年来的实施，规划中存在的一些不足之处，逐渐显现。

县乡级《土地复垦规划》属微观规划。

按修编时要求，规划期内的土地复垦开发和整理必须定量定位和定性。

可见，一时的修编对今后十几年土地复垦开发和整理的具体地块和数量就确定下来，显然其科学预见性和指导性就有一定问题。

一是定量方面，规划期内，该市新增耕地的４９％，由拆迁现有４９％以上的自然村后，复垦老宅基地来实现，新增耕地的５１％要通过土地复垦开发和农田整理来实现。

二是定位方面，需拆迁的自然村已在规划中确定到具体的村庄，规划期内实现４９％的自然村的拆迁，可能性极小，再将其老宅基地复垦开发为耕地，可能性就更小。

未利用土地的开发和农田整理，规划中确定到地块，与各镇每年具体实施的地块又无法保持一致。

现在江苏省国土资源厅规定县级土地复垦开发和土地整理项目不符合规划的，不列入省级耕地占补平衡项目库中。

所以说，该市县乡两级《土地复垦规划》急需修编调整。

否则，难以保证今后全市非农建设占用耕地的补充和耕地总量动态平衡的实现。

　⒊复垦开发资金未实行专项管理。

虽然各级地方政府每年都投入一部分资金用于土地复垦开发和农田整理。

但是，资金的筹集、使用、管理和监督，还未形成制度化和规范化。

而且，随着土地复垦开发难度的加大，即使每年新增耕地数量不变，而每年对资金的需求却在增大。

这给资金的筹集和使用带来了一些新的问题，将成为今后一段时间内制约该市土地复垦开发和整理的重要因素之一。