行政事业单位的财政专项资金在加强政权建设，促进社会经济发展，改善人民生产和生活条件，维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

但是，财政专项资金在分配、管理和使用中还存在许多问题，如专项资金的预算管理、资金使用管理、项目实施管理、会计核算及财务管理等。

有些问题带有普遍性，有些问题还相当严重。

本文拟就深化专项资金管理改革，提高资金的使用效益，规范财政行为提出初步探讨。

一、存在问题及成因(一)缺乏统筹观念，依法理财观念淡薄。

随着经济发展，各部门争先创优意识增强，争需各项目发展资金，近三年来财政预算内安排项目资金年均增长20%以上，2008年已近2.1亿元。

再是有的部门夸大资金未到位的严重后果，财政压力巨大。

目前各级政府要求地方配套资金众多，各种法规或政策考核都要求一定比例，据不完全统计，按各种比例汇总甚至占到120-140%。

最后是目前专项资金一般由部门(单位)管理，主观上认为到单位的钱都是“自己的钱”，自己爱怎么用就怎么用。

客观上由于公用经费定额可能不够合理，只有一个综合定额，同时定额相对偏低，人均11500元-22400左右，扣除包干通讯费、部分差旅费包干等有关项目外人均只有7000-9000元。

一方面单位从部门利益和个人利益出发，考虑更多的是如何争取财政资金，提高各方面待遇，而较少考虑如何合理安排支出，发挥资金支出经济效益和社会效益，另一方面经常性经费预算与支出需求的突出矛盾，也不得不将部分经常性经费以项目管理费名义在项目资金中列支。

(二)预算管理粗放，机制制度不健全。

1、专项资金预算编制缺乏科学合理的项目论证。

一是部门项目预算申请不严肃。

如：2008年区直部门(单位)全面实施部门预算，单位在编制“一上”表时，据统计，2007年项目支出实际预算内安排1.8亿元，2008年度单位上报项目预算5亿多元，财政实际下达2.07亿元。

一些部门仅为了向上争取项目，故意提高概预算，上报专项经费预算时也不严格审核，随意虚报，以期用专项资金弥补日常经费不足。

单位申请数远远超过财力，部门预算成了要钱预算。

二是项目预算申报失控。

有的部门可通过所属投资公司直接融资，项目资金安排不受财政限制，导致投资规模失控，财政支出急剧膨胀，表现在投资项目安排与地方财力相脱节。

三是财政项目分口管理难以综合平衡。

目前对社保、卫生等项目都实行分科室管理，难以按社会发展要求在上述分口项目之间进行论证和综合平衡，在全区社会发展的角度看，就难以统筹各项目建设。

另外对于各单位取得的预算外收入和部分政府性基金，目前规定是应全额上缴财政专户，按行政性收费一定比例集中后纳入综合预算，使用时由财政根据实际需要再予拨付。

但拨付的资金不作为专项资金管理，而是首先弥补行政事业经费不足，由用款单位自行决定开支。

这种财政供给政策，使得专项资金预算编制时主观性强，一方面一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀;另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。

2、预算编制时专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据。

目前我区部门预算坚持分类分配原则，即“人员经费按实际，公用经费按定额，专项经费按财力可能”的分配要求，但如何确立优先发展顺序，如何按财力分配却缺乏科学合理的标准和依据。

一是项目的可行性研究不够，对项目的社会、经济效益量化不够，缺乏可比指标。

二是项目概算不完整，对项目资金来源更是难以确定，往往依赖于地方财力。

三是项目资金预算难以细化。

编制财政预算的作用是为了合理安排和有效控制使用财政资金。

目前，除购置、基建修缮等少数专项明了外，其他专项资金下达预算指标文件时，仅限于金额和项目名称，未附具体项目，或虽有具体项目，但未附项目明细预算，教育、卫生、文化等方面还存在“切块” 预算。

项目预算时一个数字，执行时五花八门，单位用款随意性较大。

如日常公用经费项目化，将一些应属于公用经费支出范围的日常支出差旅费、交通费、会议费、招待费等列入专项预算，挤占、挪用项目资金，实现定额公用经费“节余”，发放个人福利。

如我区某部门多年来一直每年财政按排项目预算80万元，具体项目和资金使用范围由单位自行安排。

由于对资金使用没有细化项目和标准，导致资金使用效益低下，更不利于财政或其他监督部门对其使用情况的控制和监督。

审核支付专项资金成为单位与会计核算中心对立的焦点。

会计监督和审计也经常指明这一缺陷。

(三)项目申报、实施管理不规范。

一是单位在项目申报时，不按轻重急次一股脑儿申报，有的实际为同一个项目，却有好几个项目名称，或今年以这个名称申报，明年换一个名称;二是项目申报缺乏前瞻性，有的年初没有纳入，到年终由于急需再申报，导致财政预算追加项目众多。

三是有些单位不顾实际情况，未批准时即上项目，导致财政骑上马背任马跑。

有些单位资金一到手，随意应付一下，就将项目任意下马或将项目实施时间拖得很长。

四是在一些项目中形成的国有资产不纳入单位管理，造成一些国有资产无形流失。

(四)会计核算不规范。

1、专项资金界限不清。

专项资金是财政分配用于专项事业的资金，是公共支出的重要组成部分。

但在实际操作中，究竟哪些资金属于专项，应纳入专项资金管理和核算的尚不明确。

因而，由于对专项资金不同的界定，在管理和核算的口径上存在着较大的差异。

在相关会计科目归类上易产生重叠、混乱、不统一。

主要突出表现。

一是部分单位常将预算口径的如卫生事业费、民政事业费等作为专项资金核算，与单位的正常性经费未能区分;二是未将专项资金实行分类管理、分类核算，预算内外拨款未区分所拨款项的专项资金具体内容，导致将绝大部分专项资金纳入正常性经费核算;三是部分上级部门以奖代补的专项资金常作为上级补助收入、其它收入或往来核算;四是行政单位会计制度中的项目支出和专项支出，事业单位会计制度中事业支出的下级科目项目支出和专款支出未能科学界定，在实际操作中常导致项目支出核算混乱。

2、项目资金收支核算混乱，难以规范。

目前在实际操作中，各地均存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上造成严重脱节的问题。

一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费。

二是由于资金来源一时难以到位，有的甚至跨好几年度，项目完工结算后才到位，项目经费只有支出，导致项目经费红字，甚至难以正常结转。

三是自筹资金部分(包括地方财政配套和单位自筹)不到位，单位自筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续。

由于大部分项目都要求地方财政配套，但由于地方财力的限制，只好通过“洗钱”的办法解决，导致财政收支失实。

四是项目立项后，款项也已到位，但由于部分是为了争取上级部门资金而立项的，或实际条件发生了变更，没有实际支出，最后将这部分资金移用到其它项目或转入单位的其它收入。

五项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续。

六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资产，政府财政部门和具体管理部门脱节。

这些预算与执行的严重脱节现象都给专项资金规范核算带来异常困难，也极大的削弱了预算编制的控制作用。

(五)财务管理不规范，资金使用违规现象较多。

1、资金账户分散，部分资金被闲置。

一是专项资金在部分业务科室分口管理，单独设立银行账户，造成资金分散，利用率不高。

二是专项资金下拨渠道和环节众多。

有的沉淀在各主管部门，有的沉淀在各具体单位。

2、项目实施单位缺乏项目资金的具体管理办法，造成专项资金的挪用，抽逃、挤占。

一是各单位之间奖金、福利差距悬殊，预算难以满足经常性经费，造成待遇的非理性化，使人员支出挤压公用经费，公用经费挤压专项经费。

二是利用成立人财务不独立的投资公司、技协、学会、培训中心等收取项目实施或管理费等。

三是下级单位或部门之间以各项活动名义争取项目资金，逃避预算控制。

(六)财政监督不及时，力度不够。

一是专项资金分配时缺乏社会监督。

二是缺乏项目资金绩效评价反馈体系。

没有完整地建立绩效监督机制，使绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障，造成财政管理上只管拨款，不问效果，部门和单位只管要钱，不讲求效益的状况，也使绩效监督工作的规范性、准确性受到影响。

三是财政支出监督滞后，支出监督的方式方法落后。

突击性、专项性检查多，日常监督少;事后检查多，事前、事中监督少;对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。

四是对责任单位和相关责任人处理缺乏应有力度。

对于一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，特别是以前年度发生的违规事项，目前还只是要求违规单位“下不为例”，而没有相应的解决办法和措施，使得监督往往流于形式，缺乏应有的力度，直接影响了财政监督的权威性和有效性，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，使管理手段相对弱化，导致财政资金使用效益低下。

二、深化专项资金管理改革的建议专项资金管理中存在的问题和遇到的困难实质上是地方财力供求的矛盾，其表现为经济发展和制度管理滞后的矛盾。

要解决这些困难和问题，关键应以科学发展观和政绩观为指引，构建统筹和谐强有力的资金运作体系和透明高效制度化的财政监管体系。

(一)转变观念，提高认识，加强依法理财。

首先从加强党的执政能力建设，贯彻落实“三个代表”重要思想和提高财政管理能力的高度认识加强财政专项资金管理的重大意义，树立正确的科学发展观和政绩观。

再是要统筹处理好当前发展和长远发展的关系，经济和社会发展的关系，做好理财用财文章，优化财政支出结构和内容。

然后以财政违法行为处罚条例的宣传为契机，转变专项资金的管理观念，提高对加强财政专项资金管理重要性的认识。

(二)深化财政改革，完善专项资金有效管理机制。

1、建立完善专项资金管理制度。

在宏观层次上建立完善专项资金管理制度，主要是从项目申报、立项分类管理、可行性评价、项目预算、资金管理、项目实施、监督各环节入手规范操作程序和标准;另外是在各项目层次上建立各项目资金的具体管理办法，明确各相关单位职责和资金的使用范围。

2、建立完善有效管理的机制。

一是建立扬优汰劣资金导向机制，充分发挥财政性资金的导向作用。

其核心是推行项目社会化评审。

首先单位在编制专项资金预算时要理清思路、精心组织。

全面了解、掌握上级或当地政府的工作要求，结合单位长远发展规划，拟定下一年度本部门(单位)的工作思路、目标和工作计划，对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核，要做到稳妥可靠，体现实际需要，又要考虑财力可能，按照轻重缓急进行排序，优先安排急需可行的项目。

同时，项目实施单位要提出专项资金的使用计划、方向、重点、目标及管理办法。

再是成立项目评审委员会，由人大、政协、财政、审计、项目申报部门和其他专家学者型专业人员组成的项目评审委员会，对申请项目的可行性论证和综合效益进行严格审核、筛选。

最后是建立专项资金项目库，规范专项资金项目管理。

将通过审核的项目纳入项目库管理。

根据各专项在履行政府职能方面的轻重缓急程度进行先后排序，为预算部门提供依据。