“上有政策，下有对策”动因与对策研究摘要伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。

本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。

关键词：政策；动因；对策目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。

为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。

而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。

据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。

值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。

消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。

近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。

国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。

然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。

一、“上有政策，下有对策”现象的表现（一）政策执行的原则性缺失有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。

“原则性是有政策本身固有的属性所决定的”①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。

政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目标，不能随意曲解政策。

创新性要求上级政府或部门政策给予下级政府或部门一定发挥空间，地方政府或部门依据实际情况有效整合利用地方资源，寻找适当途径，创新手段，灵活解决问题达成目标。

坚持政策的原则性，才能保持政策的严肃和权威，树立政策执行者人民公仆和政府为人民服务的良好形象。

坚持政策的创新性，才能避免政策教条僵化，是政策不至于成“空头支票”。

从以上角度出发，政策落实不到位往往由于政策执行者不恰当的变通：1.“神不似，形似”，照搬照抄上级文件，不加思考，机械执行，不求灵活变通，思想僵化、保守、封闭。

奉行“不求有功，但求无过”的消极思想。

表面上坚持政策原则，实际违背了政策创新性。

2.“神不似，形亦失”，过分强调政策创新性，背离政策原则性。

以地方利益为准，随意“变通”上级政策，给政策“打折处理”，甚至出现与上级政策相悖的情形。

（二）政策落实的不良效果1.政策附加，在政策执行过程中，利用上级政策的信息缺陷，在政策的具体执行上，对原政策进行附加，曲解政策精神、扩大政策对象范围、替换政策内容等以获取私利。

“土政策”便是典型的政策附加。

不仅造成政策执行过程的复杂化，同时降低政府部门的公信力和政策的严肃性。

2.政策利用，政策在执行过程中，“断章取义”——政策只被部分执行，使政策目标偏离，政策无效等现象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻碍地方利益，或是由于政策执行者自身原因，对政策执行只做表面功夫，照搬照抄上级文件，传达上级任务却不对政策实际执行过程不做任何评估和监督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策执行者抱与政策相抗衡的态度，为政策落实设置重重障碍。

二、“上有政策，下有对策”现象的原因分析（一）政策执行机制的影响1.机构林立，职能不清。

长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政策抵抗等问题。

职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象。

2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。

美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。

因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。

我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门。

公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。

同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。

（二）政策执行人员素质影响政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。

尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。

若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。

政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。

在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

（三）中央与地方利益的博弈中央政府制定的政策是从全国的情况出发，具有全局性。

地方性政策必然从本地区情况出发。

然而，我国幅员辽阔、人口众多，在东部地区和西部地区，沿海地区和内陆地区，城市地区和农村地区，经济发展方面存在很大差异性。

中央与地方考虑问题的角度和方式不同，从而对利益的要求也不同。

在利益总量既定的条件下，国家制度、法律对中央与地方利益界定不明确，容易使双方相互争夺某一领域利益资源，产生矛盾。

（四）政策本身的缺陷任何政策能够得到好的贯彻和落实都必须以提供科学合理的政策方案为前提，缺乏合理性的政策只会背离了解决问题的初衷。

在缺乏“实事求是”精神，主观臆想设计下提出的不合实际的政策目标挫伤政策执行者工作的积极性，甚至因政策目标要求过高造成政策执行者虚报谎报政绩。

诸如“大跃进”时期提出的“赶英超美”等政策目标违背客观规律，导致在执行中失败的惨痛教训。

三、解决“上有政策，下有对策”问题的路径（一）制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点。

1.公平性和正义性是政府角色要求。

以实现公共意志为目标的政府在社会运行系统中扮演利益再分配者和仲裁者。

正是基于这样的角色要求，政府行为应始终保持公正立场，引导和落实公众意志，调节各方利益，满足公民合理需求，保障公民权利不受侵害，提供正义与功力相结合的公平方案（政策），实现社会的正义和有序。

2.明晰性是政策有效执行的重要前提。

政策必须是明确、清晰，有利于政策执行过程中可操作性，不能模棱两可、含糊不清。

含糊笼统的政策容易引起政策被曲解，导致政策执行失败。

（二）完善政策执行机制1.落实责任追究机制。

政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。

建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。

对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。

强化政策执行者责任意识和服务意识。

2.加强政策执行监督制度。

实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。

3.完善政策执行的沟通协调机制。

建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。

精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。

（三）强化监督主体的监督作用。

1.强化人民代表大会的监督作用，设立专门的监督委员会，使人大代表专职化，防止人大代表权力边缘化危险。

2.保证党纪委会和政府检察机关的独立地位，要求监督主体和客体相分离，将上级机构仅限于业务领导，监督机构不受同级党委和政府的领导。

3.发挥社会监督作用，人民群众是政策主要对象，其政策感受更加深刻，且能够直接反映政策执行实际效果。

政策执行的偏差造成的后果人民群众将是第一时间发现的，良好社会监督作用更全面、更具体、更直接，能有效缓解政策“滞后性”所造成的损失，和修正政策执行过程中的偏差。

因此，应扩大群众政治参与，增强民众自为监督意识，完善我国检举制度，保护检举人人身安全。

（四）引入企业管理理论，规范管理1.人员选拔。

合格的政策执行者首先应具备良好的德行，公民赋予行政者公共权力是为实现公民个人无法完成的目标，即公共权力是行政者实现目标的手段而不是行政者的目标。

合格的政策执行者应具备良好服务意识。

不仅如此，政策执行者还应具备较高的政策水平，对政策的性质、精神、含义、内容等拥有充分的理解能力，掌握所从事政策领域的专业知识。

2.赏罚分明，注重效率。

在保持政策原则性下，鼓励政策执行手段的创新，注重对执行手段进行“成本——效益分析”。

物质报酬和非物质报酬相结合方式鼓励创新，调动政策执行者工作积极性，提高执行效率，以期选择到代价最经济又可实现的政策执行手段。

（五）实现中央与地方利益的一致性我国改革开放三十年之久，在坚持“一个中心，两个基本点，四项基本原则”的基本国策下，我国经济得到长足发展。

同时，亦形成以GDP增长为主要指标的绩效考核评估制度，使得地方政府“虚报”、“谎报”政绩，大肆建设形象工程，重复建设等，制造出地方GDP增长的“虚高”。

对此，应加强中央与地方沟通，协调双方利益需求，中央针对地区情况制定不同绩效考核指标和指标权重比例。

将中央利益与地方利益调整一致，减少政策执行阻力，同时实现社会效益的增长。

注释①张骏生《公共政策的有效执行》北京：清华大学出版社2006年12月p.15。