作者简介:徐东(1966-　),男,汉族,云南昆明人,云南省发改委规划处处长,清华大学在读MP A 硕士,长期从事区域发展和规划方面的实际工作。

《经济问题探索》2008年第10期关于中国现行规划体系的思考徐　东(云南省发展和改革委员会,昆明650041)摘　要:中国现行的规划体系是历史发展中客观形成的,对于政府履行职责,推进经济、社会和资源环境的协调发展起到了重要作用。

本文介绍美国、日本和德国的规划体系,剖析了我国现行规划体系的结构和存在的主要问题,提出了我国规划体制改革的建议。

关键词:美国;日本;德国;规划;体系;改革 中国是一个有着悠久历史的文明古国,规划的思想源远流长。

《周礼・考工记》记载为“匠人营国,方九里,旁三门,国中九经九纬,经涂九轨,左祖右社,前朝后市,市朝一夫”。

《管子》认为“因天材,就地利,故城郭不必中规矩,道路不必中准绳”,“应该采用功能分区的制度,以发展城市的商业和手工业”。

《商君书》中论述了都邑道路、农田分布及山陵丘谷之间的合理分配问题,分析了粮食供给、人口增长与城市发展规模之间的关系[1]。

中国现行的规划体系是长期历史发展过程中客观形成的,是市场经济条件下政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据,对实现政府战略目标、弥补市场不足、有效配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社会公平,都具有十分重要的意义和作用。

一、国外规划体系的经验借鉴不同国家,因其经济体制、政治制度、文化传统的差异性,规划体系也存在较大差异。

这里主要选取美国、日本、德国等几个有代表性的发达国家进行介绍,为完善中国规划体系提供借鉴。

(一)国外规划体系的概况11美国。

美国虽然是一个市场经济国家,但并不是一个没有规划的国家,其规划体系分为联邦、州和地方三级。

在土地规划方面,联邦政府决定联邦政府所有的土地使用,州政府也通常运用特别的法规而将除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理,土地利用规划主要是规定土地所有者如何使用或开发土地的条件。

美国城市和区域的规划由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审,绝大多数具体的发展规划都是地方政府的职责。

美国各个州规划审批过程是不同的,在大多数的州,综合规划是不必经立法机构审批的,而是由规划委员会来承担这一职能。

在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序,如在审批之前必须进行公共听证会,审批时规划委员会的投票数等[2]。

美国联邦政府为州际高速公路、国土安全、保护环境、教育医疗、住房就业等项目提供资金支持,但地方项目要得到联邦资助,必须要有一个被批准的符合联邦原则的建设和投资项目的规划。

规划实施方面,美国一些州有他们自己的规划法,这些法律和法规主要针对土地利用规划和功能区划而制定的。

21日本。

日本最具有典型意义的规划是国土综合开发规划国,其规划分为国、都道府县和市(区)町村三级结构。

国土综合开发计划是日本国土建设指导方针的综合性和基本性计划,先后制定了五次,在引导政府资金投放和促进区域发展等方面发挥了重要的作用。

1962年,日本制定了第一次全国国土综合开发计划,以促进国土的均衡发展,防止大城市过于庞大,缩小地区差距为目标。

1965年日本出台了第二次全国国土综合开发计划,内容包括:构筑交通通讯新网路(高速铁路、高速公路、新信息网);产业开发项目(大规模工业基地、农业基地、流通基地、观光基地);环保项目。

提出广域生活圈构想,加强核心地方城市的建设,建立连接其与圈内各区域的交181通体系。

1977年第三次全国综合国土开发计划,提出“定居圈构想”。

根据地区特色,营造充满活力且富足的综合环境,从而打造新的生活圈。

1987年第四次全国综合国土开发计划,由于受到政治因素的影响,当初的方案发生了很大变化,从原来的国土均衡发展,转为优先考虑东京的大规模再开发,从而导致以东京为中心出现地价暴涨的局面。

同时,在税收增加的背景下,那些无视盈亏核算的大规模项目、高速公路扩充计划、新干线建设计划、地方机场建设计划等依次被提上议事日程。

1998年第五次全国综合国土开发计划,规划期限是从2010-2015年,基本目标是为多轴型国土结构的形成打下基础。

日本中央政府对计划的引导手段有法律干预、提供行政和财政方面的诱导因素、参与计划制定过程等。

31德国。

德国和美国一样是一个联邦制的国家,德国政府对区域发展的指导是通过其严谨的空间规划体系来实现的,主要包括联邦范围的土地利用规划、各州的州规划、各专区的区域规划和市镇的建设总规划四个层次组成。

这四个层次的规划工作程序严谨,形成了在法律基础上从框架指导到具体建设的相互协调的、完整的规划体系和运作实施机制,这一体系覆盖面广、层次清楚、分工明确、环环相扣。

规划经过议会通过并经上级政府批准后,即具法律效应,保证规划实施。

德国的州并不设定总体的增长目标,通常不参与私营部门的投资规划。

完善的空间规划体系使得德国实现了更均衡的经济、社会、环境的发展模式。

德国空间规划的主要目标:第一,实现可持续空间发展。

空间规划要为后代人的自然生存条件提供保证,消除因土地开发、交通和环境污染给生存带来压力,实现空间生态容量与经济社会发展相适应。

第二,均衡各地区的生活条件。

所有地区都要享有平等的就业、居住和受教育的机会,享有平等的服务和休闲娱乐机会。

第三,增强地区自身发展能力,充分发挥各地区的发展潜能。

(二)国外规划体系的经验借鉴11政府是规划的推动者与实施者。

比较国外发达国家规划体系可以发现,政府的主导作用是非常明显的。

加强中央政府的宏观调控力度是协调地方利益多元化的最有效途径。

成功经验告诉我们,经济计划和空间规划的制定、实施与改进离不开政府各方面的引导和投入。

中央政府或州级政府必须在跨区域、大范围的区域综合规划发展中发挥主导作用,制定专门的法令、法规和政策,保证各项规划的实施。

因市场力的作用一般是倾向于增加而非减少地区间的不平衡,为了逆转这种趋势,政府就必须进行适度干预。

21有力的协调机构是实现规划的前提。

不同的国家都有各具特色的规划协调机构,协调主体的相互配合、补充,形成较为完善的规划协调机制。

规划协调机构的主要职能包括:一是编制区域综合开发规划。

为进行包括自然、经济、社会等内容的区域综合开发提供纲领、目标和实施举措。

二是负责区域综合开发项目的实施。

在开发规划的基础上决定实施项目,分解并委托给相关的政府机构、非政府机构或私人企业予以完成。

三是提供区域开发的资金保障。

四是提供区域综合开发的法律保障。

建立有利于进行跨行政区建设和管理的法律法规体系,从制度上扭转各自为政、缺乏协调的局面。

五是协调中央与地方、地方与地方的政府间关系。

包括定期召开协调会议协商有关问题,明确在区域发展上中央与地方的任务分工。

31空间规划是规划体系中的核心内容。

规划是政府干预和协调地区关系的最重要手段,在比较美国、日本和德国几个国家中,区域规划内容虽各有侧重,但都离不开国土空间,都是紧紧围绕人、经济、资源、环境的相互关系进行,规划主导思想从发展生产为主转向侧重人的生活质量和环境问题,规划内容也随着社会经济发展要求的变化不断改进。

41法律是规划实施的重要保障。

国外发达国家从规划的编制到规划的实施全过程都非常注重规划法律的制定。

法律法规的严肃性、规范性和稳定性,保证了规划的有效实施(表1)。

表1　三个国家的规划法律比较表国家规划法律美国《宅地法》、《鼓励西部草原植树法案》、《沙漠土地法》、《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等日本《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《首都圈治理法》、《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《农村地区工业导入促进法》、《偏僻地区振兴法》、《新兴产业都市建设促进法》、《新产业城市开发法》、《特殊地域工业开发法》等281国家规划法律德国《财政平衡法》、《联邦区域规划法》、《促进经济稳定与增长法》、《区域经济政策的基本原则》、《投资补贴法》、《改善区域经济结构的共同任务法》、《联邦区域规划纲要》等 二、我国现行规划体系的结构框架(一)规划体系的构成和层次我国现行的规划体系根据行政层次和功能的不同,可以概况为“三级三类”,即国家级、省(区、市)级、市县级规划,总体、专项、区域规划(图1)。

从各类规划的编制内容来看,国民经济和社会发展总体规划是以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划,是统领规划期内经济社会发展各领域的宏伟蓝图和行动纲领。

区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署。

专项规划是以特定领域为对象所编制的规划,是总体规划在特定领域的细化和延伸。

图1　中国现行规划体系的结构框架图 (二)规划的编制和实施从各类规划的编制和实施主体来看,国家国民经济和社会发展总体规划组织编制和实施的主体是国务院,省级国民经济和社会发展总体规划的编制和实施主体是省级人民政府,市县级国民经济和社会发展总体规划的编制和实施主体是市县级人民政府。

国家级区域规划编制和实施主体是国务院发展改革部门及相关部门,省级区域规划的编制和实施主体是省级发展改革部门及相关部门,市县级区域规划的编制和实施主体是市县级发展改革部门及相关部门。

国家级专项规划编制和实施主体是国务院相关部委、省级专项规划编制和实施主体是省政府相关厅局、市县级专项规划编制和实施主体是市县人民政府相关组成部门。

(三)规划的审批和评估从各类规划的审批主体来看,国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大,区域规划的审批主体是同级人民政府,专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。

从各类规划的评估主体来看,国民经济和社会发展总体规划由同级发展和改革部门组织开展评估,上报同级人民政府,提交同级人大常委会审议,区域规划的评估主体是同级人民政府,专项规划实施过程中,组织编制部门要加强跟踪监测,适时对实施情况进行评估,并向审批机关提交评估报告。

三、我国现行规划体系存在的主要问题我国的规划体系一直在进行着调整和变化,尤其是改革开放以来,围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变,规划在从强调计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展。

但总体上来看,规划体系所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化,其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷,严重影响了规划本身作用的发挥。

(一)规划体系紊乱我国各种规划数量过多,类型庞杂,体系紊乱,部门间各自为政、规划互不衔接,规划内容交叉重381叠、甚至相互矛盾普遍存在。

各规划功能定位不清晰,各种规划之间缺乏协调。

如,近年来,随着我国市场经济体制的逐步建立,国家对资源环境保护、城乡统筹和区域协调发展的日益重视,空间规划的地位越来越受关注,已逐渐成为国家宏观调控的重要手段。