关于环境保护法律法规修改的几点建议
环境问题是当今国际社会面临的普遍性问题和重要课题，保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。
1989年修改的现行《环境保护法》是我国第一次环境立法高潮的顶点，其对健全我国环境资源保护法律体系、保护和改善环境、促进经济、社会和环境的协调发展发挥了重要作用。
21年过去了，随着我国社会主义市场经济体制逐步完善和人民生活水平日渐提高，国民的环境意识和法律意识日益增强，现行《环境保护法》实施中面临的问题日渐突显，通过对地方环保部门监管现状的深入调研，对《环境保护法》、国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》及湖南省人大常委会出台的《湖南省环境保护条例》的比对研究，我们认为现行《环境保护法》已经远远不能满足新时期中国经济、社会和环境发展的新需要，急需进行修改。
一、《环境保护法》存在的缺陷
（一）经济发展与环境保护失衡。
《环境保护法》立法目的和指导思想在一定程度上体现计划经济色彩，该法第一条将立法目的表述为：“为保护和改善生活环境与生态环境防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化
建设的发展，制定本法”这一表述带有明显的计划经济痕迹，不符合社会主义市场经济和可持续发展的要求，而且实际执法过程中也有片面追求经济发展、牺牲环境的弊端。
（二）调整和约束地方政府在当地环境保护方面的权利义务。
政府对地方经济实行保护主义、环保不作为、干预执法及决策失误是导致环境顽疾久治不愈的主要根源之一。
从震惊全国的“沱江水污染事件”和“松花江特大水污染事件”，到由于政府行政不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事件，使我们看到环境违法事件背后，大都与政府有千丝万缕的联系。
（三）环保监管与执法脱节，责任主体不统一
《中华人民共和国环境保护法》第三十六条：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的
要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。
”第二十九条：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。
中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，有省、自治区、直辖市人民政府决定。
市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。
被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。
”国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》
第二十条规定“环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。
需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。
”
在现阶段严峻的环保形势下建设项目的环保批准权在
往上收，基层环保部门基本没有项目审批权。
按照环保法第三十六条规定，上级批准的项目，只能由上级批准部门进行行政处罚，这样的行政管理程序极不利于基层环保部门开展属地管理，造成监管和执法脱节，对及时纠正企业环保违法行为极为不利。
（四）现行《环境保护法》对污染企业处罚力度不够
现行《环境保护法》第九条规定“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。
”湖南省依法出台了《湖南省环境保护条例（修正案）》，其当中第三十七条规定“县级人民政府环境保护行政主管部门可以处一万元以下的罚款；自治州、设区的市人民政府和地区行政公署的环境保护行政主管部门可以处五万元以
下的罚款；超过罚款限额的，须报上一级环境保护行政主管部门批准；省人民政府环境保护行政主管部门可以处二十万
元以下的罚款。
”这样的处罚对于那些以牺牲环境牟取暴利的违法个体和企业来说，苍白无力，甚至让其认为花点小钱就能摆平，而环保行政部门的处罚还得向上一级一级的审批，这就又为违法者争取牟利时间提供了便利，导致出现“违法成本低，守法成本高”这样的异常怪象。
（五）县级环保行政部门执法职能受限
1、在实际执法过程中，县级环保部门实施监管治理职权有限。
比如《湖南省环境保护条例（修正）》第八条、第九条规定：公安部门负责机动车辆噪声、排气和社会生活噪声污染防治的监督管理；港航监督、渔政渔港监督部门负责船舶污染防治的监督管理；铁路、民航等单位分别负责机车与航空器污染防治的监督管理；土地部门负责土地保护和开发利用的监督管理；农业部门负责农业资源利用、农业生态环境保护以及渔类资源和水生野生动物资源保护
的监督管理。
地质矿产部门负责地质矿产资源开发利用、保护以及地质环境的监督管理；林业部门负责森林资源和陆生野生动植物资源保护、利用，以及自然保护区、森林公园的监督管理；建设部门负责风景名胜区资源和城市园林绿化保护的监督管理；水利部门负责水资源保护和水土保持的监督管理。
执法范畴这样划分后，环保部门的执法职能就局限于水和空气及持续性噪音等了。
同时，环保职能权限的分解，也导致了很多职能部门对环保行政部门的工作不配合。
《湖南省环境保护条例（修正）》第二十一条规定“建设对环境有影响的项目，必须执行防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
防治污染的设施，须经原审批环境影响报告书或者环境影响报告表的环境保护行政主管部门验收合格后，工商行政主管部门方可发给建设单位营业执照，该建设项目方可投入生产或者使用。
”但是在县一级，很多行政部门在颁发企业相应的许可证时并不执行环境污染评价的前臵
审批程序，使环保行政部门在治理对环境有影响的建设项目时工作陷入被动。
2、县级环保行政部门的行政处罚范围和权限受限。
根据《环境保护法》第第三十六条规定，环保部门对未建或未达标的建设项目，可责令停止生产或使用，并处罚款，对于“限期治理”和“责令停止、关闭”的处罚由各级政府决定，相对实际监管工作开展来讲，处罚职权过窄。
3、县级环保行政部门在行政处罚罚款上的力度不够，只有对违法个体和企业处以1万元以下罚金的权限。
而县级环保部门监管的企业，很多都是乱冶炼、乱开采、乱排放、污染重、无证经营的作坊和企业，规避整治，往往是整顿时出点小钱、整顿后继续生产，监管的成本高，还起不到效果，环保部门对它们束手无策。
二、环境保护法修改的立法建议
（一）转换环境理念、确立环境优先原则。
没有环境优先就等于没有环保法——这是《环境保护法》实施以来的根本教训。
因此，必须要确立环境优先或并重的原则。
经过十多年高速、持续发展，我国已经告别短缺经济，多数行业生产能力过剩，因此，目前是调整产业结构、淘汰落后工艺设备、提高环保水平的大好时机。
我国应实行更严格的排污许可制度，加大排污者的违法成本，用法律手段强制那些环保不达标的企业关停并转，促进技术和产品的换代升级。
推行资源综合利用，推行清洁生产，发展循环经济。
（二）强化政府环境保护责任，推行问责制。
《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任，将法律调整对象扩展至政府，并且建立和完善一批规范和约束政府行为的管理制度。
我国应借鉴发达国家的立法经验，在《环境保护法》中明确规定：保护环境是国家、政府、每个公民、企业、社团的共同责任，但首先是政府的责任。
各级政府首长是本区域内环境保护的第一责任人。
把环境保护作为每年考核政府官员的重要内容，并且由同级人大和选民来考核评价。
（三）加大对环境污染犯罪的惩治力度。
要综合运用法律、经济、行政等手段，加大对违法排污企业的惩治力度，坚决遏制有法不依的行为。
（四）建立公益诉讼制度。
为了有效保护受害人尤其是
弱势群体的合法权益，《环境保护法》应明确规定：任何个人、企业、机关、社团都有权对环境违法行为提起诉讼。
为防止人们怠于行使公益诉讼权，法律应明确赋予检察机关及有关环境保护的社会团体享有环境保护的公益诉讼的主体资格，包括以原告身份提起行政诉讼。
为保证环境侵权诉讼公平合理，《环境保护法》应设臵有利于公众(受害人)的规则，如赋予原告调查权、举证责任转移、因果关系推定、诉讼费用分担等。
我国环境发展的现状迫切需要一部符合当前国情的环境保护法进行法律规制，鉴于目前的环保法存在诸多的缺陷和不足，已严重滞后于社会和环境的发展需要，立法机关应当结合环保法的理论和实践尽早制定出一部具有先进理念、切实可行的法律。
（宜章县人民法院戴斌李亚红刘从海）。