城市基层社区治理的探究——业主委员会的视角魏水英、毛利奇（浙江万里学院法学院，315100; Email:cherryweier@）摘要：城市社区治理是构建和谐社会的重要课题。

城市社区治理在我国是一项崭新的事业，随着时代的进步和观念的更新，城市社区治理在得到认同的同时，也受到越来越大的挑战。

其中，“业主”概念的出现以及“业主维权”运动的升温给旧有的城市社区治理模式带来了前所未有的压力。

本文就是从业主维权运动引入，发现城市社区治理旧有模式的弊端，提出以“业主委员会”这种较新且符合社会发展趋势的一种社区自治形式为中心的社区治理模式。

关键词：业主维权；社区治理；业主委员会当前，此起彼伏的业主维权运动，从网上的“钉子户”事件到现实当中的业主与开发商和物业公司的艰难博弈，都说明城市社区基层治理在经历巨大变革。

基层社区治理变革作为观察我国社会成长和政治发展的一个横切面，笔者认为：随着改革开放的深化和经济总量的增加，社会转型带给公共生活的一个核心问题就是，产权界定的转型应以相应的制度安排问题。

从城市住房的角度来看，伴随着住房分配制度的深入改革和住宅商品化程度的迅速提高，我国大部分城市居民成为房屋产权的所有人，相比在以前的计划经济和高度集权的行政体制下房屋产权归国家所有，这种变化已经成为20世纪90年代以来当代中国城市社会最深刻的变化之一。

在这种情况下，业主，作为新的产权界定下的房屋归属者，开始出现在城市公共生活当中，而传统的制度安排显然对这一新现象的认识具有滞后性。

作为社会公民的业主，他们的觉悟和素质得到不断的提高，对涉及自身利益的公共事务开始有了前所未有的关注，这一变革使得现有城市基层社区治理模式面临着严峻的挑战，目前的社区治理模式——以“政府”这一社区治理的单一主体为核心，以角色仍然不明的“居民委员会”这一准行政组织为治理执行机构——已然明显不能适应这种发展。

在这种形势下，必将带来治理方式的转变。

因此，本文提出，在这种新兴阶层崛起的势头下，应转变旧有的政府主导的治理理念，取而代之以社区“业主”自治为根本理念；改变旧有的“政府为主导、居委会为执行机构”的治理模式，代之以“业主的自我引导、业委会为执行机构”的治理模式，使现代意义的“社区”在业主的自我管理中达到一种真正的“和谐”，而政府在此过程中仅起到一种制度的供给与保障作用，并不过多的干预社区的治理。

本文以业主委员会为研究对象，探究在这种形式下的社区治理的总体状况，期望以此为出发点，为城市基层社区治理作一定程度的思考。

一、业主委员会：制度的起源与成长（一）制度起源和业主委员会的产生过程中国最早的业主委员会是在1991年由开发商和物业公司组织产生的，时称“业主管理委员会”。

1991年9月，借鉴香港、新加坡的经验，全国第一个“业主管理委员会”组织在深圳万科天景花园正式成立，以后这种模式在深圳乃至全国逐步推广开来①。

1994年6月《深圳经济特区住宅区物业管理条例》把业主委员会运作体制写进条例中，并正式确立。

随即启动物业管理项目，并首创由业主组成的“业主管理委员会”参与小区管理，从而形成业主自治和专业服务相结合的管理模式。

此后直到20世纪90年代末，大部分社区的业主管理委员会与物业公司和开发商之间在某种程度上处于三位一体状态，即地产开发商本着地方政府规定的“谁开发，谁管理”的原则组建物业管理公司，物业管理公司组织产生业主管理委员会，这时的业主没有选择权。

业主委员会是20世纪90年代以后发展起来的城市社区居民自治组织，它是以居民所购买的物业所在地为基础，居民自发组织起来的自治和维权组织。

这类组织的出现从根本上改变了中国城市社会的面貌，对加速中国城市社会的现代化和民主化进程起到巨大的促进作用，同时也打破了旧有的城市社区治理的模式，推动着社区治理模式的变革。

（二）业主委员会的定义及其性质业主委员会是经业主大会选举产生并报经物业所在地的县（市、区）人民政府房地产管理部门备案的代表和维护全体业主利益的自治组织。

业主委员会是业主大会的执行机构，是业主自我管理、自我教育、自我服务的代表全体业主集体①唐娟主编：《城市社区业主委员会发展研究》，重庆出版社，2005年版，第37页。

办理物业管理区域内公共事务和公益事业的社会性自治组织。

国务院《物业管理条例》规定：业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：1、召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况。

2、代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同。

3、及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同。

4、监督业主公约的实施。

5、业主大会赋予的其它职责。

（三）业主委员会的运作：博弈运作物业公司是在现代的房地产经济下出现和发展起来的，它从本质上来说是一个商业实体，就是要保证其经济利益的实现；而居委会作为国家政权的基层权力机关，其日常行为带有一定的“行政性”，特别是1998年中办、国办23号文件在居委会原来的“居民自我管理、自我教育、自我服务”的功能基础上增加了“自我监督”一条以来，居委会重新具备并加强了其行政的、政治的、法律的和社会的合法性①，它代表着国家政权负责调节城市社区居民的日常纠纷、人际关系与社会关系，居委会一切行动的出发点是维护其所代表的国家政权的利益，注重其行为的社会效应；业主委员会是全体私人业主的利益代言人，其目的就是最大限度的维护小区私人业主的财产权利益。

由此可见，由于这三方面力量的利益基点不同，所以导致其在日常运作时难免出现这样或是那样的摩擦与矛盾。

这种矛盾和冲突的产生，归根结底是由于居委会、业主委员会和物业公司三方有着各自不同的利益，城市社区治理就是这三者根据各自的利益互相博弈的结果。

（四）业委会在社区治理中的作用1、有力地推动了私有财产法律制度的完善对于大多数业主而言，房产几乎倾其所有、甚至是负债才获得的最大一宗私有财产，因此，业主维权意识特别强，正是通过业主委员会的集体维权行动，才推进了物业管理领域的立法活动，而立法的推进对于实现业主民主选举权利和业主自治管理提供了坚实的法律保障。

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第四条强调私人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，表明依法保护公民的私有财产的宪政制度已经得到确立。

法制的完①李友梅:《墓层社区组织的实际生活方式》，《社会学研究》,2002年第4期。

善为社区治理提供了基本的制度保障。

2、培养了业主民主习惯和自治能力广大业主通过选举业主委员会，以及借助业主委员会这个平台，议事、谈判、协商、集体行动，受到了民主熏陶，培养了业主民主习惯和自治能力，这是公民社会崛起的先声。

民主习惯和民主技能的获得，是在现实利益的博弈过程中，不断学习、反复实践的结果，而非源于人类的本能①。

3、有力地维护了业主的集体利益业主和开发商、物业公司和行政主管部门在博弈过程中存在着资源和力量的完全不对等，开发商和物业公司属于强势集团，单个业主在同强势集团的较量中，处于决定的弱势。

而业主委员会可以集中整合小区全体业主的力量和资源，统一代表广大业主的分散意志，改变单个业主在物业公司与开发商面前的弱势地位，使维权行动更有效率，从而有效保障广大业主的合法权益。

4、增强了业主自我管理的意识业主委员会委托物业公司对小区物业进行统一管理，业主们由被管理者变为管理者，把主导权掌握在了自己手中。

业主通过参与制定《业主公约》等小区规章制度，既给业主委员会活动提供了依据，又敦促广大业主自觉遵守公约，维护全体业主的共同利益，从而增强了业主自我管理的意识。

二、业委会的现状和问题（一）业委会的现状以业主委员会为核心的治理应该是比较理想的社区治理模式，然而，在当前的实际操作中，业委会还是存在很多的问题。

为此，笔者特别到浙江省宁波市A 区进行了实地调研：①黄卫平：《2003年深圳市区级人大代表竞选现象的政治解读》，《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社2003年版，第208页A区范围有4.215平方公里，目前共有物业产业3302762.15平方米，其中非居住物业394296.74平方米（不包括三幢面积共计58272平方米在建办公楼），居住物业2908465.41平方米；其中直管房1188772.4平方米，系统房274774.52平方米，私房1380.74平方米，商品房1443537.75平方米。

居住小区66个，已成立业委会55个，业委会组建率为83.3%。

其中，A区还有5个小区未成立业委会，还有2小区是业主因小区小，怕成立业委会后物业公司撤离，无人管理，不愿成立业委会。

另有2小区都是06年开始进户或出售，部份业主尚未进户，不具备成立业委会条件。

街道区域内有45％左右的房屋为售后公房和系统房。

物业公司共有47家，其中非居住物业公司7家，居住物业公司40家，其中一级资质物业公司2家，二级资质物业公司15家，三级资质物业公司28家，无级别物业公司2家。

从上述情况可以看出，A地区的物业管理情况同整个宁波市的整体情况大致相同，可以通过解剖这个“麻雀”从而了解整个宁波市的物业管理和业主委员会情况。

调研中发现，业主委员会的活动并不经常举办。

41个受调查的业主委员会中，22个业委会召开过业主代表大会，共计82次。

在26次业主代表大会中，23次的议题是“选举业主委员会”或“改造业主委员会”。

真正自“业主委员会成立以来”，且由业主委员会召集并商讨全小区物业管理重大事务的“业主代表大会”只有3次。

调研还发现，仅有33%的居民认为业主委员会对社区的治理有帮助，而有22%的居民说看不出业主委员会对社区治理有何贡献，还有10%的居民认为业主委员会仅具形式，没有实质工作。

（二）业主委员会存在的问题由调研的情况以及国内的一些实际情况，我们可以发现现阶段业主委员会存在的问题：1、业主委员会的筹办缺乏有效的运行机制我们可以看到，16.7%的未成立业主委员会的小区都是由于有效运行机制的缺失。

开发商不愿意多花力气去成立一个与自己的附属公司存在利益冲突的组织，于是，以小区小、无人管理为由，未建立相应的业主委员会。

2、业主委员会的法律地位不明确《物业管理条例》第15条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构。

”而对于业主委员会的法律地位和性质，《条例》的定性十分模糊，在理论界也有不同的表述。

依据现行法律，作为业主权利组织的业主委员会既不是独立的法人实体，也不具社团组织的地位，更不能单独设财务，无名无分使业主委员会行使权利不可避免地要面对重重阻碍。

3、业主委员会缺乏规范的运作程序业主委员会作为业主大会的执行机构，要具体负责实施业主大会的各项决议和规定，处理本区域内与物业管理相关的事项。

但是，如何保证业主委员会的工作效果是一个普遍性的难题。

《条例》虽然规定了业主委员会的职责范围，但对业主委员会如何履行这些职责没有可操作性的规定。