培 训 园 地
Informatization Construction
pecial topics of training classes
S
对政府信息公开的一点思考
《中华人民共和国政府信息公开条例》已于２００８年５月１日正式施行，国务院办公厅又在最近颁发了《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》，各地各部门按照《条例》的规定和国办的要求，都陆续通过适当形式（主要是政府网站）推出了政府信息公开栏目，公布了部分政府信息，受到社会普遍欢迎。
但是，政府信息公开进度的快慢、范围的大小、内容的多少、风格的板与活、服务的诚与虚以及管理机制制度等等，又很不平衡、因人各异，由此产生的政府内部意见和社会反应也不尽相同。
这里举三例：
——资料显示，就是在全国省级政府中最先制订并实施政府信息公开规定的上海市，信息公开的空间也是有限的，２００４年５月至该年底，８７９９件政府信息公开申请中有１３３０件未能提供相关信息，而其中根据规定属于“免于公开范围的”为８７件，仅占未提供信息总数的６．５％。
——另据媒体报道，就在今年５月初，国内第一例针对政府信息不公开的起诉，已在湖南省汝城县由黄由俭等５人提出，引起了很大反响。
——而笔者知道的一个兄弟地区情况则是，在最近政府信息公开中某部门主动公开的前５年“历史性”信息仅有简单的４条，招致群众的质疑而颇觉难堪。
在政府信息公开总体起步阶段，就此个案，既应理解公众的心情，也要体谅政府及其部门自有苦衷。
但从长远考虑，为政府信息公开的进程、规模、内容、质量、水平及效能计，我们则应对其中反映出的问题加以足够重视和认真思考。
这就是，在今天政府信息“要不要公开”和“通过什么方式公开”已基本不成问题的情况下，对于“公开什么”和“公开到什么程度”的问题，必须作出明确求解。
笔者就此谈点感想。
如何看待信息公开
上述问题的产生，其实并不奇怪，有着历史的、现实的、深刻的社会、文化以及心理方面的原因。
笔者简单地从三方面分析：
以历史的眼光看，我国是一个农耕文化积淀、封建传统影响和计划经济色彩很重的国家，“民可使由之，不可使知之”，“不公开是惯例，公开是例外”，曾经是我国政治生活的一大特点（当然不惟我国），不公开、不透明、不平等也在很长时期和很大程度上成为维护统治权威和显示领导艺术的重要依赖和法宝。
以现实的眼光看，改革开放特别是国门打开更大后，各类思潮冲撞激荡，各种文化渗透交融，各色人等往来交流，各种矛盾和问题层出交织，越来越多也越来越严峻的挑战和考验拍面而来，安全问题、稳定问题、和谐问题日益成为人们尤其是领导人不得不面对和思考的重要而紧迫的问题。
以技术的眼光看，传统的相对落后的装备与手段客观上限制了资讯的发达和信息的传播，而迅猛发展的以信息技术为代表的高新科技则创造了新的途径和载体，广泛而深刻地影响到政治、经济、军事和社会生活的方方面面。
以致一度时期包括目前阶段，不公开不行，而又快又多、又主动又具体地公开又有些不习惯、不适应、不放心以及难以驾御。
这种事实几乎成为相当层级和范围的公务人员特别是领导同志较为普遍的顾虑也算正常的心态。
需要经过一段时间，通过适当途径进行分析比较、深化思考、拓展思路、创设制度，才能求得利弊得失的权衡，最终释解顾虑、自觉公开。
如何处理公开和保密的关系
上述问题的核心，其实就是如何看待和处理公开与保密的关系问题，更深层次则是如何看待和处理公共信息资源的综合开发、利用和保护的问题。
从公开与保密的关系看，它们是既互相对立又相互联系的辨证的一对。
一方面，信息公开越多，必然要求解密越多；相反，保密越多，也就必然公开信息越少——这中间有着一定的矛盾。
而另一方面，公开与保密都是公共利益之所在，公开是为了促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为
了维护国家安全和公众利益，根本目标是一致的。
我们必须对大局和根本利益有一个清楚的认识，并在实践中有个准确的把握，才能真正处理好信息公开与保密的关系，既不因为高度强调保密而对信息公开横加限制，也不片面强调公开就
培 训 园 地Informatization Construction S pecial topics of training classes
轻意放弃保密原则。
从信息资源开发、利用、保护的角度看，信息已成为新经济社会时代重要的战略资源，而政府信息是其中重要的也是十分丰富的方面。
充分地开发和有效地利用政府信息，最大限度地实现政府信息资源共享，是社会信息化发展的需要，也是社会经济、政治、文化发展和依法行政的要求。
有资料显示，政府机构控制了公共管理８０％的信息，而被企业和社会公众掌握的政务信息最多不超过２０％，政府与公众处于信息不对称状态。
及时、全面、准确地公开政府信息，有助于社会公众通过公开的、公平的、合法的渠道及时获取政府信息并加以利用，有助于减少“信息孤岛”现象和避免信息资源的阻塞、闲置与浪费，使政府信息实现资源共享，满足社会各界对资源的需求，适时地转化为社会物质财富。
出于上述认识，笔者建议，必须树立“五有”观点，即认识到信息公开和保密都是“有的（目的、目标）”、“有法（法理、办法）”、“有序（程序、秩序）”、“有度（程度、制度）”、“有效（效能、效益）”，从而更好地理解“公开是原则、不公开是例外”的立法理念，找到二者的一个结合点和平衡点——那就是公共资源和公共利益，进而最大限度地满足并实现政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
如何推进信息公开
正确认识并妥善处理公开与保密的关系问题，除了采取“保密审查前置”的做法外，建立“例外协调机制”也很必要，更重要的还是要切实尊重与保障人民群众的基本权利，用易于理解的语言说，就是：尊重与保障其“知情权”，自觉履行“告知”义务；尊重与保障其“表达权”，主动“征询”群众意见；尊重与保障其“参与权”，创造条件让群众“参与”；尊重与保障其“监督权”，让行政权力运行处于阳光之下、群众眼前。
而在地方政府的实际工作过程中，尊重与保障这些权利，推进政府信息公开走出某种认识和实践误区，我们应该从规划部署要求直至考核评价奖惩上，注重抓好“一面、一量、一性、一度、一效果”：
注重覆盖面。
这有两层意思：一是政府信息公开主体应该实现全覆盖（权且称作“政府全覆盖”），也就是依法应该公开信息的一级政府及其所属部门以及公共企事业单位应该全部列入公开范围并实行公开，不能“有所保留”；二是依法公开的政府信息应该在公民、法人和其他组织实现全覆盖（相应称作“社会全覆盖”），做到“广而告之”、“应知尽知”。
注重信息量。
光有公开的态度和行动还不够，必须有一定的信息量（包括数量和质量）。
如何才算足量？有两个基
本衡量标准：一是要与行政机关的实际工作状况相呼应，全面反映情况，全面展示成果，既不抹杀，也不夸大，保持原真；二是要与社会公众的需求情况相适应，最大可能地满足各种人群和各项工作的合法需要，为人民生产生活和社会发展进步等服务。
注重及时性。
我国政务公开制度实施１０多年来，全国８０％的县级以上政府及部门都建立了政务网站，但群众常常反映那是“不洗脸”的网站。
可见，仅仅建网了、公开了还不行，有一定信息量了也还不够，还要及时地充实和更新。
《条例》对法定时限作了明确规定，如“属于主动公开范围的政府信息”应当自形成或者变更之日起２０个工作日内予以公开；“对申请公开的政府信息”能够当场答复的应当当场予以答复，不能当场答复的应当自收到申请之日起１５个工作日内予以答复，如需延长答复期限的最长也不得超过１５个工作日，等等。
因此，不及时更新网站内容，不及时公开或答复相关信息，已不仅是个态度问题，而是一种违法行为了。
注重互动度。
公正、公平、便民，是《条例》规定的行政机关公开政府信息应当遵循的原则。
而便民的基础是互动，“背对背、不‘见面’”、“想当然、好做主”是根本达不到便民和互信的。
因此，政府信息公开工作要充分利用网络手段等，在以往以“宣传”、“展示”、“推介”为主的基础上朝“互联、互通、互动、互信”方向扩展、提升和发展，在多层面、实质性、便捷化服务上多下工夫，如增设并办好“直播视频（音频）”、“民意调查”、“在线访谈”、“你问我答”、“网上审批（办理）”、“投诉举报”等等便民服务窗口和项目，同时结合一些传统的行之有效的人性化的服务方式。
注重服务效果。
“人民政府人民选，人民政府为人民。
”政府信息公开与政府一切工作一样，必须以人民群众需要不需要、赞成不赞成、拥护不拥护、满意不满意为出发点和归宿点。
衡量法治政府、透明政府、服务型政府建设的成败，必须以政府服务的最终效果为根本依据和标准。
为此，无论是对政府网站的评比，还是对政府信息公开工作的评价，都要十分注重绩效分析。
而绩效分析的模型设计和具体内容设定，决不能让行政机关“自以为是”、“闭门造车”，必须充分发动群众参与，真实反映行政相对人对政府及有关部门服务的印象与评判，更好地体现民意民愿、凝聚民心民力，最终实现人民和政府的共同目标。
笔者相信，随着社会主义市场经济的迅速发展和行政管理体制的深化改革，随着人们认识的不断提高和各地实践的不断深入，政府信息公开一定能走上更加法制化、制度化、标准化、效能化的轨道，中国政府一定能以更加文明、开放、法治的素质与形象树立于世界。