第11卷第1期 防 灾 科 技 学 院 学 报 V ol.11 No.12009年3月 J.of Institute of Disaster-Prevention Science and Technology Mar. 2009收稿日期：2009-01-30作者简介：何 宁（1978–），男，博士，工程师，主要从事灭火救援组织指挥和执勤训练管理方面的工作。

通过汶川地震对我国应急救援工作的几点思考何 宁（公安部消防局，北京 100054）摘 要：本文基于5•12汶川地震抗震救灾的亲身经历，对该次应急救援工作进行了深入的分析，并从指挥机构、应急预案、联动机制和队伍建设等方面进一步加强我国应急救援工作提出了几点建议。

关键词：汶川地震；薄弱环节；应急救援中图分类号：X43 文献标识码：B 文章编号：1673-8047(2009) 01-0069-04前言汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的地震灾害。

地震发生后，公安消防部队坚决贯彻落实党中央、国务院和公安部党委的部署，迅速从全国调集13 434名消防特勤官兵，全力投身到抗震救灾中。

参战消防官兵共从建筑废墟中搜救深埋人员8 100人，其中生还1 701人，解救被困群众51 730人，医疗救助13 109人[1]。

公安消防部队坚持生命至上，实施科学救援，以不到救援力量总数8%的比例，搜救出26%的生还者（在人员搜救阶段，军警各方投入救援力量达16万余人，截至2008年5月30日，共搜救生还者6 541人），成为救援生还率最高的专业队伍，受到了各级政府的高度评价，赢得了人民群众的广泛赞誉。

这场历史罕见的大地震，是对我国政府履行社会管理和公共服务职能，尤其是应急管理能力的一大考验。

我们经受住了这场考验，国家领导人的亲历亲为、广大人民的万众一心和公安干警、消防官兵、解放军、医护人员的忘我牺牲精神，尤为值得赞扬。

但是，通过这次地震，也暴露出我国应急救援工作方面存在一些薄弱环节和现实问题。

对此，笔者结合自己亲身经历和切实感受，对汶川地震应急救援工作进行分析和总结，并就如何进一步加强我国应急救援工作提出粗浅看法，以期抛砖引玉。

1 抗震救灾中暴露的薄弱环节1.1 国家层面缺少应急管理的实体指挥机构在这次特大地震救援中，解放军、武警部队、 消防官兵、公安民警、医护人员以及其他多种救援力量首次联合作战，规模大、警种多，对统一协调和调度指挥带来一定困难。

目前，我国尚未建立应急管理的职能部门对突发公共事件实行统一管理和调度指挥，而是沿用传统的“分条块、分部门、分灾种”的做法，将突发公共事件的调度指挥交由相应的职能部门承担。

我国政府层面负责应急管理的主要常设机构是“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”的国务院应急管理办公室（简称“应急办”），在这次抗震救灾中，接受了前所未有的挑战和考验，但应急办因没有隶属的救援队伍，不具备应急管理的统辖指挥权，不能指挥、调度分散于多个部门的救援力量，难以发挥出有效的组织指挥和行政权威。

而国务院临时成立的“国务院抗震救灾指挥部”，虽然能够领导、指挥和协调地震应急救援工作。

但属于临设机构，并非常设，仅在地震发生后才被启动，无法有效组织不同部门、不同救援力量之间开展危机前的预防、演练、准备等工作。

应急管理日常工作和应急救援实战需求严重脱节。

由于没有建立应急管理的实体指挥机构，应急管理主体不明确，组织指挥机构不健全，难以指挥、调度彼此独立、互不隶属、分散于多个部门的救援力量，难以适应重大灾害事故的统一指挥、高效处置的需要。

1.2 国家应急预案建设尚需完善地震发生后，国家启动了地震应急预案及其相应的运行机制，在国务院抗震救灾指挥部统一领导下，军、警、地等相关部门和专业力量迅速实施抗· 70 ·防灾科技学院学报 第11卷震救灾工作。

但反思整个救援行动可以看出，国家地震应急预案过于原则、宏观，难以在实战救援中发挥效能。

预案缺乏实战性，针对性、操作性不够强。

虽然明确了相关部门和应急专业救援力量的职责任务，但缺少不同等级灾害的响应程序、启动要求及其保障运行机制等具体内容；虽有信息报送的内容和要求，但在运用何种手段、通过何种途径实现部门间信息通报、共享等方面均不够明确。

此外，现行国家地震应急预案没有将公安消防部队作为地震应急救援先期处置力量并优先调派。

地方政府制定的总体预案只宏观提出调动公安消防部队参加各类灾害事故应急救援，对如何调动、调动程序、远距离兵力运输、物资装备保障等方面没有具体规定，在一定程度上影响了战斗力的有效生成。

1.3 多警种、跨部门的应急联动机制有待健全面对规模如此之大、伤亡如此惨重的汶川大地震，作为专业救援力量的消防部队时常感到救援资源紧缺，而其他部门现有应急力量和资源却得不到充分利用。

例如，消防部队配备了专业的搜救装备，接受过专业的培训，经历过多年的实战检验，能够在第一时间进行快速人员搜救，但由于缺乏运送人员装备的直升机，导致向震中开进的救援力量受阻。

解放军陆航团配有运兵直升机，但没有专业的救援力量和装备，许多被直升机运送到灾区的解放军，由于缺乏专业技术装备，难以搜救被废墟埋压的人员。

实际上，仅有29名消防特勤队员是乘直升机进入映秀镇开展救援的（其余消防官兵全为肩扛、手抬救援装备，攀爬、徒步进入震中）。

如果在第一时间能够协调更多的直升机运送更多的消防特勤队员进入重灾区的话，人员搜救和生还的数量还会更多。

由此可见，协调有序、资源共享的多部门、跨区域应急联动机制就显得尤为重要。

目前，我国的应急救援力量分散于多个部门，在应急指挥和组织协调上，基本上局限于各自领域，当发生四川汶川大地震时，涉及跨地区、跨部门甚至跨国紧急救援时，由于缺乏应急资源的有效整合和协调顺畅的应急机制，难以在第一时间有效施展救援队伍的专业优势，救援整体效能发挥受到局限。

1.4 应急救援队伍建设急需有效整合应急救援队伍建设应着眼于应急救援实战的需求，充分考虑应急资源的效益最大化、实战需求的广泛性和层次性，由国家依据相关法律规定采取强制措施统筹管理、有效整合。

我国现有的应急救援队伍是在计划经济模式上建立起来的，分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上搜救、铁路救援、民航救援、危险化学品救援和矿山救援等十多个行业或部门，这种传统的队伍建设模式在抵御传统的城市灾害事故的过程中发挥了重要作用，但面对类似于地震这种自然灾害，政府手中尚缺少一支具有综合抢险救援能力、机动性强、通用性强的专业队伍。

此外，由于缺乏统筹规划和科学管理，不同程度地存在人力资源、技术资源、装备资源的多头投入、重复建设、资源浪费。

多数队伍建成后，仅用于本行业内的事故救援，利用率低，综合救援能力不强，应急资源长期闲置[2]。

不仅给国家带来很大的财政负担，而且在地震救援中，也暴露出某些救援力量专业性、机动性不强，实战经验匮乏，各救援力量之间缺乏统一高效的集权指挥，救援保障不力、效能不高等问题。

3 对加强我国应急救援工作的几点建议3.1 建立应急管理、指挥、救援等职能有机统一的专业部门建立健全集“应急管理、组织指挥、协调指导、救援处置”等职能于一体的组织指挥体系，是有效应对重特大突发公共事件的重要前提。

唯有将日常应急管理、灾时应急救援合二为一，将指挥机构与救援队伍“无缝链接”，才能确保政令畅通，才能坚持“令出一门”、避免“令出多门”，才能真正发挥出应急救援的整体效能。

在国家层面设置应急救援管理部门方面，美国、俄罗斯等国通过多年的探索和实践，形成了较为成熟的经验和做法。

美国联邦应急管理局集成了从中央到地方的应急救援力量体系，实行一体化指挥、垂直调度管理。

“9•11”恐怖袭击事件之后，应急管理局和其他的22个联邦机构合并组成了国土安全部，全面负责全美应急管理和紧急救援工作，统辖指挥权得到了进一步集中；俄罗斯紧急状态部设立于1994年，是应对自然灾害和其他灾害事故的责任部门，直属总统，承担一切突发事件和公共危机的组织、指挥、抢险、救援等工作，在全俄形成了联邦、区域中心、联邦主体、城市和基层村镇五级垂直管理体系。

透过汶川大地震抗震救灾工作可以看出，建立第1期 何 宁：通过汶川地震对我国应急救援工作的几点思考 · 71 ·负责全国应急管理、指挥、救援工作的专业职能部门——国家应急救援部，已刻不容缓。

该部可为常设正部级或副部级单位，由国务院直接领导。

国家应急救援部应充分整合分散在各部门的救援队伍和应急资源，建立健全以公安消防部队为主体，集中统一、运转高效的应急救援力量体系，以实现应急救援高效化、专业化、规范化的目标。

3.2 进一步完善突发公共事件应急预案一是提高应急预案实战性。

要以完善预案、提高实战应用为重点，进一步明确响应等级、职责任务、对策措施、应急保障等符合实战要求的内容，确保预案权责清晰。

二是增强预案管理的规范性。

要尽快出台应急预案管理办法，规范应急预案制订、审批、备案、修订程序，明确关联单位，切实将各部门、各类应急预案有机的衔接起来。

三是强化预案的操作性。

针对这次地震救援发现的问题，建议国家应急部门组织力量对国家的各类部门专项应急预案进行修改完善，对预案的启动方式、力量调动权限、调动程序、响应时间、组织指挥、后勤保障等作出明确规定。

3.3 进一步加强应急联动机制建设一是完善国家应急联席、会商制度。

建议由国务院应急管理部门牵头，组织公安、民政、安监、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生、电力、地震、消防等部门，建立特大灾害事故应急救援联动会商制度，定期召开成员单位联席会议，签署相应的联动协作协议。

二是建立国家防洪抗旱、地震、气象、能源、环保、卫生等部门和应急救援力量之间的信息共享和预警分析机制，将分散在各部门的应急信息集中在国务院应急指挥系统平台上，形成综合的、多元的信息共享网络，使救援力量间实现信息互通，为救援指挥提供辅助决策。

三是建立完善各级、各类应急管理和通信调度机构间的通信网络，各级应急指挥机构和应急队伍配备适用的通信装备，形成应急通信保障网络体系。

3.4 以公安消防部队为主体建立国家综合性应急救援队伍从上世纪六十年代起，世界上绝大多数国家就以消防队伍为主体组建了政府综合应急救援队伍。

这次参加汶川地震救援的日本、俄罗斯、韩国、新加坡等国和香港特区的救援队伍都是消防救援队。

我国公安消防部队实行现役制和军事化管理，现有16万人（抗震救灾后国务院新批准增编了2.8万人），包括近万名具有丰富实战经验的指挥人才、5万名经过专业训练的士官，建有3 500多个队(站)，覆盖全国所有城市和绝大多数县区，24小时执勤，接警一分钟内即可携带装备出动。

这支队伍现有灭火、破拆、防化、洗消、通讯、照明等各种专业救援车辆18 000余台，消防救援船艇200余艘，救援器材140多万套，搜救犬200余条，具有针对各类灾害事故救援的专业技术手段。