组建国家铁路局，由交通 运输部管理，承担铁道部的其 他行政职责，负责拟订铁路技 术标准，监督管理铁路安全生 产、运输服务质量和铁路工程 质量等。组建中国铁路总公司， 承担铁道部的企业职责，负责 铁路运输统一调度指挥，经营
•
将卫生部的职责、国家人口和 计划生育委员会的计划生育管 理和服务职责整合，组建国家 卫生和计划生育委员会。将国 家人口和计划生育委员会的研 究拟订人口发展战略、规划及 人口政策职责划入国家发展和 改革委员会。
机构改革
• 这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门 制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出 版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。
机构改革涉及的内容很多，以下列 举两个我们组认为比较重要的
• 实行铁路政企分开 • 组建国家卫生和计
• 将铁道部拟订铁路发展规划和
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国务院机构改革和 职能转变方案
•方案简介 •机构改革 •职能转变 •国务院机构改革的特点
方案简介
• 国务院机构改革和职能转变方案，是根据党的十八大和十八届二中全会精神， 深化国务院机构改革和职能转变的方案。《第十二届全国人民代表大会第一 次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》于2013年3月14 日批准通过。
铁路客货运输业务，承担专运、
特运任务，负责铁路建设，承
担铁路安全生产主体责任等。
职能转变
• 政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理 好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革， 减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分 发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中 的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，同时该加强的加强，改善和加强 宏观管理，注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、 运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住管好，不 该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。
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第五，注重政府行为规范和公共服务质量的提 高，以争取民众的广泛参与、理解和支持，以 巩固改革成果。
从1988年改革起，都要对各级机构实行职能、 机构、人员"三定"，三定方案以政府规范性文 件的形式下发使其具有了广泛的约束力，此后 的历次改革还强调依法行政，实行执法责任制 和评议考核制，这些都以制度的形式加强和巩 固了改革成果。改革还避免只是在政府内部进 行，通过广泛宣传，使民众对机构设置中的弊 端产生共鸣，从而争取其支持和参与。
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政府职能
• 政府职能，亦称行政职能，是国家 行政机关，依法对国家和社会公共 事务进行管理时应承担的职责和所 具有的功能。政府职能反映着公共 行政的基本内容和活动方向，是公 共行政的本质表现。
政府职能的主要内容
• 1.政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府 为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全， 对内维持社会秩序的职能。中国政府主要有四大 政治职能 :①军事保卫职能 ; ②外交职能 ; ③ 治安职能 ④民主政治建设职能 。
• 体制，通常指体制制度，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经 济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。例如国家领导体制、 经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。制度决定体制内容并由体制 表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体 制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也 可以采取市场经济体制的做法。在一定条件下和一定范围内，基本制度、具 体规章制度和体制可以互相转化
受到制度这样或那样的制约。
• (二)体制受制于制度，又对制度的实施和完善具有重要作 用
•
体制作为制度的表现形式，其形成和发展受制度的
规定和制约，并服从和服务于制度。但是体制一旦建立起
来，又对制度的实施和完善起重要作用。
职能转变
• 政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需 要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与 变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包 括管理职权、职责的改变（对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管 到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其 模式的转变等
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六次改革的经验与教训
第一，坚持以适应经济体制改革为目标，以转变政府职能为关键。 历次改革都是为应对经济的发展和体制的改变而对上层建筑进行
的调整，同时也推动了经济体制的根本性转变。表现在机构更替上， 改革重点总是经济管理部门。 第二，坚持以精兵简政、优化组织结构为主要任务。
原有行政机构体系的一个突出问题在于组织结构不完善，部门间界 限不明、职能重叠，以至冗员过多、政出多门，滋生官僚主义，这正 是上层建筑阻碍经济基础发展的症结之一。因此历次改革都着力精简 机构和人员，以达到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的目 标。从1981年到2003年，国务院组成部门就由52个减到了28个。2003 年的改革在机构数上只是微幅调整，这表明适应社会主义市场经济的 政府机构体系已初步建立，以后的改革将更多的是"健美"而非"瘦身"。
3、1993年，第三次改革开始。国务院 直属部门由86个减少到59个，人员 减少20%。
4、1998年，为了消除政企不分的组织 基础，国务院组成部门由40个减少 到29个。
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5、2003年的这次机构改革，当时我国加入了世 界贸易组织，政府职能急需转变。为此，一批 新的部委蕴育而出。国家成立了国资委、银监 会，组建了商务部、国家食品药品监督管理局、 安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家 发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
制度与体制之间的关系
• (一)制度决定体制，并通过体制表现出来
•
制度与体制的关系，从一定意义上讲是内容和形式
的关系。按照内容决定形式的原理，制度对体制具有基础
性、根本性和决定性，它规定着相应体制的基本内容、根
本性质和主要特点。一个社会究竟选择和采取什么样的社 会体制，首先是由其基本制度决定的，其作用的发挥也会
• 减少和下放投资审批事项 • 减少和下放生产经营活动审批事项 • 减少资质资格许可和认定 • 减少部门职责交叉和分散 • 减少专项转移支付和收费 • 改革工商登记制度 • 改革社会组织管理制度 • 改善和加强宏观管理 • 加强基础性制度建设 • 加强依法行政
具 体 内 容
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国务院机构改革的特点
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3、力度较大。这次改革是改革开放以来历次机构改革、特别是上一轮大部门制 改革的继续和深化。根据十七大的部署，2008年机构改革在实行大部门制方 面迈出坚实步伐，组建4个大部门，减少4个正部级机构，涉及调整机构15个， 大部门制轮廓初现。这次机构改革，突出重点，不失时机地迈出改革步伐， 组建包括铁路在内的交通运输部、国家卫生和计划生育委员会、国家食品药 品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局、 国家能源局等。通过改革，组建2个大部门，减少正部级机构4个，其中组成 部门减少2个为25个，副部级机构增减相抵数量不变，大部门制更加健全。这 次改革针对性强，力度较大，在一些重要领域取得突破，解决了一些事关重 大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生深远影响。同时，这次改 革是与职能转变紧密结合、同步推进，许多问题通过职能转变来解决，比单 纯的机构调整更有意义。而且，今后随着实践发展，机构改革还将不断推进。
2、成熟先行。政府机构改革是一个不断深化的过程，要注重改革的连续性、系 统性和前瞻性，既不能一蹴而就，也不能止步不前，而是适应经济社会的发 展，循序渐进，成熟先行。这次机构改革，一方面抓住重点问题，对条件比 较成熟的就先推进，坚定改革，如铁路政企分开、调整食品药品安全监管体 制等，着力破解重大难题。另一方面，对条件尚不成熟、还需研究探索的， 在进一步创造条件、累积共识后，适时加以推进，保持机构总体相对稳定。
• 2.经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会 经济生活进行管理的职能。随着中国计划经济体 制向社会主义市场经济体制的转变，中国政府主 要有三大经济职能： ①宏观调控职能 ；②提供 公共产品和服务职能 ；③市场监管职能 。
• 3.文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化 生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它 是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调 发展的重要保证。中国政府的文化职能主要有一 下四类： ①发展科学技术的职能 ；②发展教育 的职能 ；③发展文化事业的职能 ；④发展卫生 体育的职能。
• 4.社会公共服务职能，即指除政治、经济、文化 职能以外政府必须承担的其他职能。政府的社会 职能主要有： ①调节社会分配和组织社会保障 的职能。 ②保护生态环境和自然资源的职能。 ③促进社会化服务体系建立的职能。 ④提高人 口质量，实行计划生育的职能。
体制改革与制度改革
• 制度，通常是指社会制度，是指建立在一定社会生产力发 展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行 为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之 间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。制 度按照性质和范围总体可分为根本制度、基本制度与具体 规章制度三个基本层次。根本制度是同生产力发展的一定 阶段相适应的经济基础和上层建筑的统一体，如政治、经 济、文化制度等。基本制度是社会的具体组织机构，如外 交、金融、税收、政党、军事、司法、教育、科技、保障 制度等。具体规章制度是各种社会组织和具体工作部门规 定的行为模式和办事程序规则，如公务员考试制度、学位 管理制度、劳动工资制度等。
只有坚持统一协调，才能保证改革不走样，才能保证改革后新设机 构的正常运转。上世纪80年代进行的县级机构改革试点所以成效不大， 重要原因就在于"下动上不动，越动越被动"。因此改革中必须强调统 一领导，明确一些自上而下必须遵循的原则和要求。如地方改革中 1993年的明确规定"必设机构"、1999年的规定机构限额。现有的中央 和地方政府机构设置已基本一致(如国土资源、发展计划等部门的设 立)。如2003年国务院机构改革方案刚一提出，广东即表示将对口设 立省国资委、商务厅及食品药品监管局等机构。这样做不但有利于促 进上下部门间的工作衔接和和政令畅通，也有利于从宏观上控制机构 膨胀。