对我国工程保证担保制度的探析
发表时间：2010-05-11T16:21:31.593Z 来源：《价值工程》2010年第3月中旬供稿作者：刘丽琴
[导读] 我国工程保证担保制度的发展历程与发达国家相比较，工程担保在国内尚处于起步阶段
刘丽琴（北京交通大学经济管理学院，北京 100044）
摘要：实施工程保证担保制度是控制建设工程风险的一种有效手段。

本文以北京市为例回顾了我国工程保证担保制度的推行历程，同时指出在工程保证担保制度推行过程中存在的问题。

通过研究，本文提出提高建筑业从业人员对工程保证担保制度的认识、规范和完善工程保证担保市场等解决对策。

关键词：工程保证担保；制度；风险管理
中图分类号：F426.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2010）08-0074-02
1 工程保证担保制度概述
工程保证担保是保证人应合同一方（债务人或被保证人）的要求，向另一方（债权人）做出书面承诺，当委托人或被保证人不履行合同，以致债权人遭受损失时，保证人在一定金额、一定期限内代为履行合同或支持债务的一种工程保障机制。

工程保证担保制度是一种维护建筑市场秩序、保证参与工程各方守信履约，实现公开、公正、公平的风险管理机制。

2 我国推行工程保证担保制度的情况
2.1 我国工程保证担保制度的发展历程与发达国家相比较，工程担保在国内尚处于起步阶段。

1999年，原建设部在《关于深化建设市场改革的若干意见》中将建立工程担保制度作为改革政府监督管理建设活动方式的一项重大举措，并决定在北京、上海和深圳三个经济较发达城市先行试点。

2006年12月，建设部发布“关于印发《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》的通知”，进一步明确了工程保证担保制度的重要意义，为规范工程保证担保行为提出了三项重要管理制度。

国内的许多国家重点工程（如国家大剧院、奥运会主场馆、首都博物馆新馆等）以及部分城市的房地产建设项目和市政工程建设项目都实施了工程保证担保制度，效果良好。

2.2 我国工程保证担保制度的的实践与探索建设部先后选择了北京、上海、深圳、厦门、青岛、成都、杭州、常州等市作为推行工程担保试点城市，取得了良好成果。

下面以北京市为例进行讲述。

北京市建委1999年出台了《关于进一步加强工程招标投标管理的若干规定》和《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》，提出“逐步推行发包付款保函制和承包履约保函制，并将其纳入招标程序管理”，这是全国第一个以地方行政规章的形式出台的有关工程建设履约担保的规定。

2000年又出台《北京市推行工程保证担保制度试点工作实施方案》，提出了试行保证担保的品种包括投标担保、履约担保、预付款担保，分包、材料供应的投标、履约担保和业主支付担保等。

2004年6月，北京市建委出台了《关于印发<关于在建设工程承发包活动中设定保证担保的若干规定>的通知》，提出了在北京市建设工程发包承包活动中设定投标保证担保、承包履约保证担保、工程款支付保证担保、预付款保证担保和保修金保证担保，并规定在房地产开发项目中应当实行保证担保。

3 我国推行工程保证担保制度存在的问题
工程担保在国外已经形成了比较完善的法规体系和运作体系，而目前从我国推行工程保证担保制度的实践情况看，工程保证担保制度仍处于起步阶段。

我国在推行工程保证担保制度的过程中，主要存在以下问题。

3.1 工程保证担保存在法律障碍虽然我国已出台《建筑法》、《招标投标法》、《担保法》和《保险法》，各地也相应出台一些工程保证担保的地方性规定，但历经多年试点，工程保证担保制度国家性法规却千呼万唤难以出台。

这一先天性不足，也让在试点的推行工作中缺乏了“执行动力”，一些地方规章、实施办法正在遭遇法律层面的挑战。

另外，在实践中缺乏对工程保证担保出现的纠纷进行责任确定的权威机构，也缺乏强制性监督机制及违约惩罚机制。

3.2 建筑市场主体趋利避害心理，对保证担保的需求不足根据深圳市专项调研，许多业主和承包商缺乏工程保证担保意识，许多业主和承包商甚至根本不知道工程保证担保制度。

在业主买方市场的情况下，业主认为自己有能力在众多承包商中选择一个能较好履约的承包商。

承包商认为自己是守信誉的承包商，不需要工程保证担保。

这种缺乏工程保证担保意识的错误认识严重影响了建设工程保证担保制度的推行。

3.3 工程担保市场不规范，主管部门监管力度不够担保公司短期内增长过快，发育不成熟的工程担保机构为了争夺业务，对被担保者的信誉度、经济实力等情况不作市场调查，人为地造成了市场的混乱。

另外，少数担保公司与招标代理公司进行“暗箱操作”，让招标代理公司指定工程投标担保业务，同样造成市场混乱。

担保是一种行业行为，不是个人行为，如果没有规范的市场和监管，将使这项制度流于形式。

4 完善我国工程保证担保制度的对策
工程保证担保制度作为一种工程惯例，目前在欧美等发达国家和地区得到了广泛应用，并已经形成一些比较完备的模式。

作为世界上最大的发展中国家，我国在建设社会主义市场经济的过程中应当借鉴发达国家的成熟经验，引进吸收先进的法律制度。

有关国家工程担保制度的各自特点：①美国—“美式担保”独树一帜；②英国—“信托基金”另辟蹊径；③日本—“同业担保”令人启迪。

4.1 为建立工程保证制度提供强制性的法律保证建立与担保相关的基本规则，以上升到法律法规的职能。

政府投资工程应当强制推行部分工程担保品种。

对于非政府投资工程项目，为了稳定我国建筑市场的秩序正常，政府有必要有选择地强制推行一些担保品种。

4.2 提高建筑业从业人员对工程保证担保制度的认识美国的保证担保制度起源于减少公共项目的风险，在转移风险的方面作用明显，受到了很多私营企业家的亲睐。

而目前我国工程建设各方的风险意识均不强，常常只是为了履行程序，未能从工程风险管理方面入手，降低和转移风险。

4.3 对担保范围、方式、担保额度、担保费率等予以规范担保工程范围先限于财政投资的公共工程和用于向社会出售的商业工程。

担保方式应以银行保函和担保公司或保险公司担保书为主，履约担保还可以采用同业担保的方式。

担保额度本着不能太高也不能太低的原则，参照世界上通行的做法，结合我国的实际情况确定。

担保时间的确定应以能确保工程各阶段顺利实施为原则。

担保费用应明确规定工程保证担保费并计入工程成本，并参照国际惯例，根据工程类别制定一个合理取费标准，以使担保人和被担保人遵循。

4.4 完善保证担保市场体系推行工程保证担保不但需要制度的保障，而且需要有专业的工程保证担保主体，即专业的工程保证担保公司。

根据我国国情，在起步阶段可以把对其资金数额的要求放宽些，并适当给予资金方面的支持，鼓励民营投资，但对其从业人员数量和专业资质水平的要求，则必须更高更严。

银行仍然可以从事工程保证担保，但这种业务必须和信贷分开。

我国在推行工程担保制度时要注重：①培育专业化的担保机构，建立充分竞争的工程保证担保市场。

②建立对工程担保机构的监管体系，规范工程担保市场。

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