事业单位聘用合同的法律适用问题

(一)事业单位的发展与改革

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位游离于劳动法适用范围之外，是与我国的人事制度的历史分不开的。新中国成立以后，我国在构建高度集中的行政管理体制的同时，建立了干部人事制度。这种制度架构使得人事关系与劳动关系在我国一直被看作两个不同的概念，前者反映的是干部与用人单位的关系，后者反映的则是工人与用人单位的关系。长期以来，我国事业单位的人事关系，是按照干部管理或者比照公务员管理，与企业和劳动者之间劳动关系的管理分开，形成人事关系由人事部门管理，劳动关系由劳动部门管理。但随着经济体制的改革，企业全面推行的劳动合同制使企业内部的干部、工人的身份界限被打破，政府职能的转变催生了公务员制度，原来笼统的干部人事制度已经分化，且不复完整存在。在这个大背景下，事业单位的人事制度改革，使事业单位的劳动关系性质发生了根本的变化。2000年中共中央组织部、人事部会同科学技术部、卫生部、教育部发布了一系列推进科研事业单位、卫生事业单位和高等学校人事制度改革的实施意见。2002年7月6日，国务院批准国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(国办法[2002]35号)(以下简称《意见》)。该《意见》打破了事业单位与工作人员之间长期存在的铁饭碗制度，明确了事业单位人事制度改革的思路、目标和具体方案，即在事业单位全面推行聘用合同制度和公开招聘制度，事业单位与职工通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘用人员与工作有关的权利义务；并建立和完善考核制度以及规范的解聘、辞聘制度。该《意见》实施后，事业单位的改革随之展开。

事业单位在改革过程中，采取了三方面的分流：其一，比照公务员序列管理。将一些法律授权服务社会公益事业兼有执法职能的事业单位比照公务员序列管理。人事关系的性质在法律上归属于行政法律关系，劳动者的权益由相应的公法性质的“人事法规’’调整。其二，直接划人劳动法调整。这主要是一些科研机构在改制时同时明确为“企业化管理的事业单位”，由劳动法调整，原人事关系转变为劳动法律关系。其三，以科、教、文、卫系统为代表的事业单位正在实行聘用制。但这类人员的劳动关系适用哪个部门法调整，至今还没有明确的规定，暂时还不知去向，无“法”适用。而对这部分事业单位和人员应否被纳入劳动合同法的范围，是讨论和争议的焦点。

(二)人事关系与劳动关系的趋同

从劳动法理论上分析，改革后的事业单位的人事关系性质实际上已从原来的行政法律关系趋同于劳动法律关系，聘用合同与劳动合同并无本质区别。具体表现在：

第一，人事关系的建立与劳动关系相同。改革后的事业单位人事关系的建立，是在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘用人员与工作有关的权利义务，已由过去的政府指令转变为基于私法原则建立，并实行公开招聘和单位与劳动者的双向选择。这标志着人事关系的市场化，与劳动关系具有同质特征。

第二，人事关系的性质与劳动关系相同。改革后的事业单位拥有工资分配自主权，对其工作人员具有解聘等管理权，单位与工作人员之间存在从属关系。管理者与一般劳动者由于利益差异产生矛盾和冲突的可能性加大，反映出事业单位的人事关系需要市场法律的调整。

第三，人事关系与劳动关系的内容相同。事业单位的聘用合同内容包括：聘用合同

期限、岗位及职责要求、岗位纪律、岗位工作条件、工资待遇、聘用合同变更和终止的条件、违反聘用合同的责任。这些内容与劳动合同的内容完全一致。

第四，人事关系与劳动关系的解除相同。改革前，事业单位和劳动者的人事关系是建立在公法基础上的，双方均无单方解除人事关系的权利。改革后，事业单位与劳动者实行了聘用制，而聘用制的最大特点是打破了终身制，其使事业单位的人事关系基于私法建立，也可以基于私法消灭，双方当事人都拥有单方解除权。当事人双方解除权的拥有，标志计划经济时期事业单位与劳动者之间的终身依附关系的实质上消亡。此外，聘用合同在解聘的条件和解聘经济补偿以及社会保险关系衔接等，都与劳动法解除劳动合同的规范相一致。

第五，争议处理的程序趋于一致。改革前，事业单位的人事争议不仅少，出现后也由行政管理部门按照行政方式解决。改革后，事业单位的人事关系发生了深刻变化，争议由专门的仲裁机构按照人事争议仲裁程序处理。这实质上与劳动争议仲裁的性质相同。随着改革的深入和发展，人事仲裁程序的封闭性即裁决为终局决定，日益暴露出不足。2003年最高人民法院发布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释(2003]13号)(以下简称《规定》)，规定“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》”。《规定》的实施为事业单位人事争议处理结果的救济及执行提供了法律途径，也表明人事争议与劳动争议在本质上具有相同性，今后人事争议与劳动争议在处理程序上将趋于统一。

最后，从改革的发展脉络和趋势分析，劳动人事一体化已是不可阻挡的趋势。我国改革发展的过程，决定了劳动立法应该朝着适用各类用人单位，包括各种经济形式的企业、企业化管理的事业单位和社会团体及其劳动者的方向发展，以逐步形成统一的劳动人事法律规范。

因此，笔者认为，改革后的事业单位的人事聘用关系与劳动法调整的劳动关系在本质上相同，聘用合同与劳动合同更无本质的区别，理论上完全符合劳动法调整对象的法理特征，理应被纳人到劳动法的调整范围。在现今情况下，尽快将事业单位的聘用合同纳人到劳动合同法中调整，具有十分重大的现实意义。一是规范事业单位的人事关系，使事业单位劳动者的劳动权益得到切实的保护；二是有利于降低立法成本，节约执法成本；三是有利于统一的劳动力市场的建立，使事业单位的劳动者与其他劳动者处于同一法律调整范围内，对促进统一的劳动力市场的建立和人力资源的合理流动、保障劳动权的平等，具有巨大的推动作用；最后，有助于事业单位改革的顺利进行，为劳动人事一体化，最终将事业单位及劳动者纳入到劳动法调整范围奠定基础。