对不起诉制度的认识及完善的思考_调研报
告
对不起诉制度的认识及完善的思考
刑事诉讼法第140条第四款及第142条对不起诉作出了具体规定。
但由于上级检察机关对不起诉有从严要求，加上受免予起诉权被取消的影响，一些基层检察院没有敢于大胆地行使这一权力，有些基层检察院甚至把很明显的不起诉案件也交付法庭审判，造成无罪判决案件和免于刑事处分案件增多，这于经济诉讼法则很不利，也不利于发挥检察机关应有的作用。
怎样看待不起诉权
《刑事诉讼法》第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。
”《刑事诉讼法》第142条第1、2款规定：“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。
”“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。
据此，不难归纳出，所谓不起诉,是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件或者对自行侦查终结的案件，经过审查后，认为犯罪嫌疑人具有刑事诉讼法第15条规定的不追究刑事
责任的情形，或者犯罪嫌疑人犯罪情节轻微依法不需要判处刑罚或免除刑罚，或者经两次补充侦查尚未达到起诉条件，而作出的不将案件移送人民法院进行审判的决定。
所谓不起诉权，即人民检察院在审查案件后作出不将案件移送人民法院进行审判而终止诉讼的决定权。
它包括三个方面的含义：
1、对于犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪的案件，鉴于该犯罪嫌疑人犯罪的具体情况，不将其交付审判和处以刑罚更符合诉讼经济的要求和政策目的时，法律赋予检察机关在权衡利弊后有决定不起诉的自由裁量权，也即原来的免予起诉权；
2、经过侦查认为确实不构成犯罪而作出终止诉讼的决定权；
3、人民检察院经过认真审查并提出补充侦查后，仍然认为证据不足，事实不清，决定暂不能对犯罪嫌疑人提起公诉而作不起诉决定的职权。
不起诉，实质上是人民检察院对依法不应追究犯罪嫌疑人刑事责任，或者不需要追究或无法追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，依法作出的一种终止诉讼的决定。
因此，它对保护公民的合法权益，保障无罪的人不受刑事追究，节约人力和物力，提高
司法机关的威信，实现三机关互相制约原则，都具有重要意义：
1、不起诉有利于保障人权。
不起诉有利于保护公民的合法权益，保障无罪的人不受刑事追究，体现刑事诉讼保障人权的宗旨。
2、不起诉有利于节约司法资源，实现诉讼经济原则的要求。
及时地作出不起诉决定，终止诉讼程序，不让案件再进入审判阶段，这样可以缩短诉讼时间，节约大量的人力和物力，从而减少诉讼成本，节约有限的司法资源，体现诉讼经济原则。
3、不起诉有利于司法机关集中精力处理大案要案。
及时果断地作出不起诉的决定，有利于司法机关集中精力、花大力气办好大案要案。
对完善不起诉制度的几点建议
研究法律应当从现实出发。
修订后的刑事诉讼法已经取消了免予起诉制度，再谈也没有什么实际意义。
下面就不起诉谈几点看法。
那么，不起诉制度究竟有哪些不完善的地方呢？
从修订后的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定看，其不完善的地方就在于赋予外部监督的力度不够。
公安与法院有检察机关监督，谁来监督检察机关，这是一个最根本的问题，也是外界对不起诉制度不信任的关键所在。
只要解决了这样一个问题，也就等于不起诉制度已经趋于完善了。
当前检察机关正在研究的《对不起诉案件实行公开审查》就是作这方面的努力。
但这种依照庭审形式的作法，是不合乎检察机关的实际的。
因为检察机关的处理权和审判权不是一回事，检察机关的处理权更多地带有行政行为的性质，它作出的决定更多地体现单方面的独自的行为，而不象审判那样，法官是作为一种中间人的位置。
所以检察机关不应该依照庭审制度来搞一个似是而非的庭审，如果是这样，那倒显得检察机关的处分权有点多余了，因为有真庭审在那里，你又何必再搞一个。
对这种作法，理论界也指出它存在的许多缺陷，弄得不好，会成为一种形式。
既然这种作法不妥，那么，应当如何加以完善呢？笔者认为应该从三个方面进行：
 
个良好平台，促进农村群众自我教育、自我管理、自我服务目标的实现，加快村民自治
的步伐。
3、有利于提高生产生活水平。
“一事一议”制度的推行，可以通过筹资筹劳聚集力量，提高农村基础设施水平，兴办集体公益事业，降低农村群众生产生活成本，改善居住环境，为新农村建设奠定物质基础。
4、有利于防止农民负担反弹。
“一事一议”制度的推行，可以明确农村群众的负担水平，杜绝“三乱”现象发生。
通过集体讨论决策，有多大力就办多大事，做到公开透明，保证了农民负担控制在政策规定的范围内。
二、推行障碍
村内“一事一议”制度还存在知晓面窄、使用率低、程序不规范、效果不明显等现象，全面推行还存在诸多障碍。
一是认识上的误区。
部分乡镇认为“一事一议”筹资筹是村民自治范筹内的事，村委会上报了才审批；部分村通过“一事一议”的形式筹资筹劳，却认为没有必要按规范程序运作，只要达到目
的就行；部分群众认为税费改革后的农田水利、修路架桥、校舍维修是政府的事，不是农民个人的事，对兴办公益事业无兴趣。
二是宣传中的弱区。
县减负办侧重于对“一事一议”程序规范性的审核，乡镇侧重于审批，农经站侧重于资料的把关，村级组织侧重于议事的结果。
普遍存在重视不够、形式不多、力度不大的现象，致使外出务工人员、居住偏远的农户、年老体弱的农民了解、参与。
率较低
三是操作时的痛区。
居住分散、流出人员多、办公经费紧张的农村现状导致议事成本高、成功率难以保证，“一事一议”开展中存在“二难”现象:村民意愿集中难。
农民忙于生计，认识水平参次不齐，加之多数村的公益事业年初无总体规划，想到哪儿干到哪儿，存在“众口难调”的现象。
其次，议定事项落实难。
开展“一事一议”的依据是税费改革政策和各级政府的文件，主要靠农村群众的自律和舆论压力，议定事项执行中有一定难度；投入大量人力、精力议定的事项，按政策规定筹集到的资金和劳力，相对于山区兴办农村公益事业高成本的现状，无疑于杯水车薪，陷于尴尬境地。
三、解决途径
1、加强宣传引导。
首先要提高农村广大基层干部特别是领导干部的认识，剃除可有可无的思想，使“一事一议”成为推动新农村物质基础建设的动力。
其次要通过各种媒介，与当前农村各项工作的宣传有机结合，大力推广典型经验，引导群众积极主动地关心农村公益事业建设，形成良好的舆论氛围。
2、把握政策界限。
要始终坚持“量力而行、群众受益、事前预算、上限控制、有事则议、无事不议、民主决策、民主管理”的原则，明确议事范围，严格议事程序，及时上报材料，保证政策的有效落实。
3、加强监督管理。
县减负办、乡镇政府和各级农经站要履行好监管职责，做好事前引导、事中指导、事后审计，保证“一事一议”制度执行中的公开透明，保护农民的合法权益，防止农民负担反弹，顺利推行“一事一议”筹资筹劳，推动新农村建设。
4、创新推行机制。
在春节务工人员大量返乡之际，准确把握政策规定，抓住有利时机开展“多事一议”，通过提高议事效率来降低议事成本。
本着取之于村民、用之于村民的原则，对兴办本村公益性事业的劳、资缺口，可采取群众自愿捐资的形式，争取绝大多数村民和本村大户、工商业户的支持，达到既不违背农民负担各项规定，又能筹集到足额的劳动力和资金，顺利实施公
益性事业建设的目的。