世界主要国家流域水资源综合管理法律制度探析(1)【摘要】纵观世界主要国家和地区水资源管理立法和实践，大都将流域综合管理作为其核心内容之一，并侧重于从流域整体层面维护河流健康、公平合理利用水资源。

由于流域水资源开发、利用和保护与当地的社会、经济、文化等因素关系密切，因此各国和地区的流域制度表现形式有所不同。

本文在阐述世界主要国家和地区水资源管理立法和实践的基础上，分析了目前流域综合管理的立法模式和管理体制，及其对我国流域管理法律制度构建的启示。

【英文摘要】Incountriesandregions,theintegratedriverbasinmanage mentasoneofcorecontentinwaterresourcemanagementlegi slationandpractice,whichfocusontheoveralllevelofmai ntenancefromthebasinofriverhealth,fairandreasonable useofwaterresources.Becauseofriverbasinwaterresourc esdevelopment,utilizationandprotectionwiththelocals ocial,economic,culturalandotherfactorsarecloselyrel ated,sothebasinsystemmanifestationsofmanycountriesa ndregionsaredifferent.Onthebasisofexpatiatingwaterr esourcemanagementlegislationandpracticeofmajorcount riesandregions，thepaperanalysisthecurrentlegislationofintegratedri verbasinmanagementmodelandmanagementmechanism,andpu tforwardappropriateadviceforriverbasinmanagementleg alsystem.【关键词】流域综合管理；立法模式；管理体制；启示【英文关键词】integratedriverbasinmanagement；legislativemodel；managementsystem；advice【正文】水资源不仅是经济社会发展的资源基础，同时也是生态环境的控制因素，因其涉及多方利益主体、多元利益交叉而被普遍关注，水资源可持续利用和安全已经成为世界各国的共识。

目前，我国流域水资源污染和生态环境的破坏已十分突出，给经济社会可持续发展造成严重阻碍。

同时，现行法律仅注重水资源控制与水污染防治，缺乏在水资源优化配置、合理开发、维护正常经济与生态功能等方面的基础性立法，已不能适应社会主义市场经济又好有快的发展要求。

流域水资源管理是将自然属性和经济社会属性融为一体的系统工程，是社会经济发展到一定阶段的必然产物。

世界发达国家经济发展与立法实践表明，以法律形式代替行政命令并按社会公平性、维护公共利益的原则管理流域水资源，顺应水资源的自然运移规律和经济社会特性，统筹兼顾流域水资源的配置与开发、治理与保护，从单一的区域管理提升到国家宏观控制与区域管理相结合，不仅在一个国家、一个区域的水资源流域综合规划和管理中显现重要性，有的还在跨国河流综合管理中发挥指导作用，有效地保证了流域水资源开发活动的安全性和可持续性，其成功经验可为我国流域水资源综合管理立法提供借鉴和参考。

一、流域综合管理已成为世界水资源利用和保护立法和实践的主要内容进入新世纪以来，世界各国的经济快速发展，对水质、水环境及水资源的可持续利用提出了更高的要求。

与此同时，水资源的污染和短缺已成许多国家和地区的发展障碍，不仅对人类的生命健康和财产造成威胁和损害，还可能引发国家和地区的冲突，成为影响安全问题的一个基本要素，将会愈来愈成为世界各国安全事务的核心。

以流域为单元对水资源进行综合开发与统一管理，正是在这种背景条件下的一种理性反思，己被越来越多的国际和地区所接受，并体现在水资源管理的立法和实践中。

（一）美国美国流域水资源管理立法体现出了联邦制国家的特点。

美国联邦和各州可以根据需要，分别制定适合全国的联邦流域水资源法和各州的流域水资源法律。

整体而言，美国有关水资源的立法体现了合理利用水资源，协调资源之间的规划，其管理体制也体现了流域综合开发利用的特点。

如，1866年《采矿法》、1970年《土地法》、1877年《沙漠土地法》规定了和承认了水权的有效性，并可以根据已有的采矿权、灌溉权和生产权分配用水量；1965年《水资源规划法案》则要求从流域整体利益出发，协调水土资源规划，优化国家自然资源。

由于淡水资源非常丰富，美国将水资源视为一种供人类开发、利用的财产,就像土地和森林一样。

[1]因此，美国水资源立法与其商务、财产、合同以及一般福利条约的法律制度相关，这些相关的法律为美国流域水资源立法提供了基础。

同时，美国水资源立法还因地理位置的而有所不同。

美国东部地区水资源较为丰富，因此河岸所有权（也称为滨岸权riparianrights）成为水法规和水资源管理的理论基础。

河岸所有权理论将水资源视为一种公共财产，为所有的河岸所有权人共享，强调上下游之间用水权利的平等。

而在美国干旱的西部地区，为了合理和高效地利用水资源，立法采用优先占用权（firstintime,firstinright）。

这一理论将水资源视为一种私有财产权，其获得与是否拥有与河流相邻的土地所有权无关。

只要权利人合理使用水资源，可以用于家庭生活、农业灌溉、工业生产以及城市供水等。

随着经济社会的发展，人们对于水资源的需求和竞争逐渐增加。

美国水资源立法也进行了一些调整。

从20世纪50年代起，东部地区一半以上的州实行水资源行政许可证管理，在继续保留河岸所有权同时，将用水许可证制度作为补充，有效解决了非河岸所有权人的用水问题。

为了协调水资源合理利用，实行流域综合管理，1965年美国国会通过了《水资源规划法案》，成立了水资源理事会（WaterResourceCouncil），随后又成立了各流域委员会，负责流域水资源以及相关土地资源的综合开发利用。

（二）日本明治维新以后,日本形成中央集权的国家,开始对于流域水资源实行统一综合管理。

1896年日本颁布了《河川法》，废除了河流的私有制，由河流所在地的政府负责管理，并由建设大臣对其管理进行监督。

随着日本经济的迅速发展，用水量急剧增加，对于流域水资源的使用和管理提出了新的要求。

在20世纪60到70年代，日本制定了一系列流域水资源管理的法律：如1961年《水资源开发公团法》、《水资源促进法》、1970年《水质污染防治法》、1973年《水源地域政策特别措施法》等等。

值得注意的是，1964年对于《河川法》进行了修改，成为日本内河流域综合管理的基本法。

其立法目的是为了防止河流发生洪水和高海潮等灾害，合理地利用河流，对河流进行综合管理，保持河水正常的功能，以利于国土的保持与开发、保护公众安全和提高公众社会福利。

为此，规定河流属公用资源，不得据为私有。

为了便于管理《河川法》将河流分为一级河流和二级河流，而且包含这两级河流上的所有河流管理设施，分别由建设大臣和河流所在的都道府县的都道府县知事行使管理权。

同时，《河川法》对于河流管理、河流开发、利用、保护、河流保护区域以及水利调节、大坝有关的特殊情况做出了明确、具体的规定。

（三）欧盟欧盟已将流域作为一个整体空间来考虑，对于流域内各国的经济发展和污染物控制总量计划等都进行统一协调，并进一步增强流域内各国所有排污单位的责任感,加强参与者之间的合作；加强流域国际合作,共同协力承担污染治理责任。

从XX年12月开始，欧盟国家正式启动了统一的水资源管理法律文件《欧盟水框架指令》（WaterFrameworkDirective,WFD），将流域综合管理规定为核心内容之一。

英国对水资源实行以流域为基础的统一管理，英国政府还通过国家环境署推行流域取水管理战略（CAMS），按流域规划和利用水资源，实现对流域的综合管理，保护水资源生态平衡。

1992年法国政府修订《水法》，明确将水资源规定为国家所有，水资源开发、利用和保护要以公共利益为目的，遵守自然平衡法则，进行流域综合管理，实现水资源可持续性。

西班牙《水法》则在其前言部分强调：使用水资源“必须注意做到不破坏环境和资源本身，尤其要最大限度地减少社会经济费用，并使其在整个水文作用过程中所引起的费用和负担能够得到合理的分配。

”“以保证在所有情况下能够做到对各用水方面都公平合理，而不论是发源地、地表水或地下水。

”（四）澳大利亚澳大利亚宪法将流域水资源立法的权限赋予各州。

因此，澳大利亚的各州根据自己的特点制定了水资源开发、利用、保护和管理等内容完整的水法。

如：维多利亚州在1881年制定了《维多利亚水土保持法》，以发展灌溉、保持水土和建立有关管理机构为注意内容；为促进水资源国有化，1886年制定了《维多利亚综合灌溉法》；1905年制定《维多利亚水法》，并据此设立了流域综合管理的机构河流和供水委员会。

南澳大利亚州1976年颁布了新的《水法》，对于水资源进行全面管理，包括地表水和地下水水量和水质的所有方面。

除了立法之外，澳大利亚流域综合管理实践也取得了一定的成就，并形成自己独特的全流域管理方法。

墨累—达令河（Murray-Darling）流域管理便是一个成功的例子。

墨累—达令河流域为促进与协调全流域的有效规划和管理，采取了一系列政策与措施，其中包括《墨累—达令流域行动》的制订、自然资源管理战略、土地关爱与社区参与等。

为了保护河流、生态系统与流域健康，XX年制订了(XX～XX年墨累—达令河流域综合管理战略——确保可持续的未来》，作为新的自然资源管理战略。

[2]（五）发展中国家由于经济社会的不断发展，发展中国家对于水资源的要求也日益提高，流域综合管理同样体现在其立法和实践中。

1、印度印度水资源管理的立法是根据各个地区的基本情况制定，因此州立法种类较多。

在国家层面，为协调和解决河流开发管理以及水纠纷的相关问题，1956年印度颁发了《河道管理法》，《邦际水纠纷法》。

根据立法，印度的流域水资源所有者为国家，水资源管理的目标是满足对于水资源的需求。

2、南非在南非，由于水资源的贫乏，因此被作为稀有资源对待。

南非从资源的战略角度管理流域水资源。

为公平、合理分配和使用水资源，1997年颁布了修订的《南非共和国水法》，明确水资源属于全体人民，由中央政府全面管理，并专章规定了流域管理战略，其内容包含：提出水资源管理辖区内的水资源开发、利用、保护、保持、管理和控制的战略、目标、计划、准则和程序；考虑水资源管理辖区内的地质、人口、土地利用、气候、植物和水利工程等；考虑当前的和今后可能的用水户的需要和期望等等。