分新职工 ,也会产生“空账”,到时候他们 的养老负担 ,因为个人账户的“空账”而
转嫁到下一代人的身上 。这种形式上的 统账结合 ,即采用部分积累模式 ,实质上 就是现收现付制 。众所周知 ,现收现付 制难以解决人口老龄化所面临的财务危 机。
二 、实现我国养老保险制度转轨的 பைடு நூலகம்策建议
综上所述 ,要实现新旧制度的转轨 , 必须合理 地 解 决“中 人”的 个 人 账 户 的 “空账”问 题 。这 些 问 题 解 决 得 成 功 与 否 ,直接关系到现行养老保险模式能否 平稳运行 ,关系到社会主义市场经济能 否持续健康地发展 。这要求理论界 、职 能部门给予充分的关注 。在这里 ,笔者 从我国的实际出发 ,提出实现我国养老 保险制度转轨的政策建议 。
考虑在职职工的工资增长率 、物价指数 、 生活水平指数等因素 。利用现代化的通 信工具 、电子计算机 、网络技术 、10 年一 次的人口普查资料 ,完全能够估算这些 数据的 ,甚至可以得到较为准确的数字 。
2 、政府每年从财政中留出养老专项 资金 。无论这部分资金以前是从何种渠 道支付的 ,都将统一拨付给社会保障部 门的专门机构 ,由它们统一管理 。政府 应承担完全责任 ,因为这是政府在计划 经济体制下对“老人”所欠的养老债务 ; 而且 ,必须在当前开始逐步偿还 ,才能理 顺养老代际之间的混乱关系 。
关键词 : 养老保险 养老制度 养 老 “空账” “历史欠债”
我国正 在 进 行 以“社 会 统 筹 与 个 人 账户相结合”为原则的企业养老保险制 度改革 ,也正在经历一个体制 、方法 、观 念的彻底变革过程 。改革的难点在于如 何实现旧制向新制的平稳过渡 ,如何充 实“中人”的个人账户的“空账”将关系到 养老制度改革的成败 。本文分析我国养 老保险制度在统一制度实施后存在的主 要问题 ———养老“历史欠债”,通过偿还 “历史欠债”,理顺代际之间的养老关系 , 实现我国养老保险制度顺利地转轨 。
社会保障的法规体系应包括这样一 些主要内容 《: 社会保障法典》、 《社会保
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●专题研讨 《经济师》2000 年第 12 期
险法》、《社 会 救 助 法》、《社 会 福 利 法》、 《社会优抚法》。然后在每部法律下 ,再 制定若干实施条例 、细则 、办法等 。尤其 今后相当长一段时期 ,将是实现新旧养 老体制转轨的关键时期 。为了规范约束 各方的行为 ,在对社会经济形势 、人口结 构变化 、养老保险走向等长期预测的基 础上 , 也 应 制 定 转 轨 时 期 的 法 规 体 系 。 转轨时期的法规体系应具有前瞻性 、相 对稳定性 、可操作性 、协调性 。这里的协 调性指的 是 要 与 其 它 的法 规 体 系 相 协 调 ,这样才能保持转轨时期的法律效力 的有效发挥 。转轨时期的法规体系主要 应包括三大块内容 : 一是“老人”的养老 保险的立法 ; 二是“中人”养老保障的立 法 ;三是“新人”的养老保障的立法 。重 点还是“中人”养老保障的立法 。实施的 难点在于能否对未来的经济走势有一个 较为准确的把握 ,或者说 ,未来我国社会 经济 能 否 平 稳 运 行 , 便 成 为 关 键 所 在 。 这要求我国的社会经济在法制化的轨道 上运行 。
(二) 对“老人”的养老保障的设想 1 、认识“老人”现状 ,估计“老人”的 养老金总额 。为了便于操作起见 ,国家 首先应对“老人”“、中人”、“新人”给予严 格的界定 ,只有确切的时间界限才是可 以掌握的标准 。即可以将目前的城镇职 工分为“老 人”、“中 人”、“新 人”三 个 大 类 ,每个职工必属于其中一类 ,且只属于 一类 ,同时规定 ,类与类之间的不可转换 性 。对于“老人”、“中人”这两类 ,每类还 再细分为若干个组 。每个组上的制度保 持相对统一性 ,相邻组之间的制度保持 连贯性 。其次 ,估计每组每人的平均支 付标准 、人数 ; 最后 ,估计养老金的总额 (对于“中人”来讲就是国家对它们的“历 史欠债”) 。估计养老金的总额时 ,还应
(三) 对“中人”过渡法的思考 “中人”过渡法的实质就是解决国家 对他们的“历史欠债”问题 。不同职工 , 国家对其“历史欠债”是不同的 。一般来 说 ,年龄越长 ,工龄越大 ,国家对其“历史 欠债”也 就 越 大 。越 接 近 新 制 度 , 对 其 “历史欠债”也就越少 。这种“历史欠债” 与对“老人”的“历史欠债”相比 ,主要还 是国家的远期债务 。但由于“中人”的个 人账户是“实账”,因此 ,在未来支付养老 金时 ,就显得资金不足 ,对“中人”缺乏足 够的保障 。解决的办法就是将“空账”变 为“实账 ”, 基 于 与“老 人 ”保 障 同 样 的 理 由 ,仍然要由国家承担足够的责任 。 国家偿还“历史欠债”的方法主要有 两种 :一是用国民经济的增量还债 ;二是 用国民经济的存量还债 。具体有如下一 些选择方案 。 1 、发 行“养 老 认 可 券”( 简 称“认 可 券”) 。不少学者认为只要将“中人”的个 人账户的“空账”充实 ,就可以解决他们 的养老问题 。其实不然 ,由于我国采用 的是“统账 结 合 ”, 即 部 分 积 累 式 下 的 个 人账户 ,即使充实了个人账户 ,未必能完 全解决问题 。因为“中人”的社会统筹部 分的养 老 金 来 源 也 是“空 账”, 按 照“中 人”领取的基本养老金公式 ;基本养老金 = 基础养老金 + 个人账户养老金 + 过渡 性养老金 ,充分了个人账户 ,只解决了个 人账户养老金的来源问题 ;基础养老金 、 过渡性养老金的来源 ,由于在计划经济 体制下 ,或者说在旧的养老体制下 ,没有 专门划拨出来 ,没有建立专门的账户 ,同 样凝结在国有资产中 ,即它们也处于“空
的“历史欠债”。因为在过去的计划经济
体制下 ,实行的是“低工资 、高福利”的政 策 ,本来属于劳动者必要劳动应计入职 工工资的养老保险费用 ,却以税收形式 上交了国家财政 ,并未形成养老保险基 金 ,而是凝结在国有资产中 ,因而政府应 承担对他们的养老义务 ,即形成了养老 保障中的“历 史 欠 债 ”, 应 该 由 政 府 来 偿 还。
对于新参加工作的职工 ,即要通过 个人账户 ,进行自我积累 ;又要为已退休 而没有养老基金积累的老职工通过社会
统筹提供养老保障 ,其负担是相当沉重 的 。为了解决老职工的养老问题 ,在目 前企业缴费普遍偏高的情况下 ,难以有 提高的空间 ,再加上企业高缴费率与低 收缴率之间的恶性循环 ,于是只有挪用 “新人”的个人账户 (操作上也很方便) , 拆东墙补西墙 ,使“空账”代代相传 。虽 然有人建议 ,通过扩大覆盖面 ,吸收年龄 相对年轻的非国有企业职工参加保险 , 增加养老保险基金的收入 ,解决当前之 急需 ,但笔者认为这只是一个权宜之计 , 不可能从根本上解决问题 。因为对这部
从实践上来看 “, 空账”问题已经愈 演愈烈 。随着人口老龄化进程的加快 , 国有企业改制 ,一批职工提前退休 ,一方 面 ,造成养老保险基金收入的减少 ;另一 方面 ,养老金的支出在直线上升 ,收支矛 盾日益突出 。如果再考虑到未来一段时
间 ,我国经济处于增长模式转换时期 ,其 增长率难以持续走高 ,职工收入增长放 慢 ,也会使收支矛盾加剧 。
《经济师》2000 年第 12 期 ●专题研讨
我国养老保险制度转轨分析
●张运刚
摘 要 : 文章分析了我国养老保险 制度在统一 制 度 实 施 后“中 人 ”、“老 人 ” 存在 的 主 要 问 题 , 以 及 这 些 问 题 对“新 人”今后的养老所产生的负面影响 ;并从 我国 实 际 出 发 , 通 过 清 理 养 老“历 史 欠 债”,理顺代际之间的养老关系 ,顺利实 现我国养老制度转轨 。
(一) 建立健全社会保障法律法规 , 建立专门机构来解决转轨问题
社会保障立法是国家立法机关 ,按 照立法程序而制定 、修改或者废止有关 实施社会保障的法律法规的活动 。社会 保障或社会保险相对于商业保险来说 , 一个最重要的区别就在于前者具有强制 性 。这种强制性只有依靠健全的法规体 系才能 体 现 出 来 。现 代 社 会 是 法 制 社 会 ,为了确保社会保障事业的有序发展 , 必须建立完整的社会保障法律体系 。建 国 50 多年来 ,特别是改革开放 20 多年 来 ,我国的社会保障的法制建设已经初 步形成了体系 。先后出台了《中华人民 共和国劳动 保 险 法 条 例 》、《国 务 院 关 于 建立统一的企业职工基本养老保险制度 的决定》《、失业保险条例》《、城市居民最 低生活保障条例》等重要法规 。但是离 社会主义市场经济的要求相差甚远 ,体 系也不够完善 。因此 ,应加快我国的社 会保障的立法进程 。在立法时 ,应坚持 如下一些基本原则 。一是与经济发展水 平相适应的原则 ; 二是满足基本生活需 要原则 ;三是普遍性原则 ;四是权利与义 务相一致的原则 ; 五是原则性与灵活性 相结合的原则 。
从理论上讲 “, 新人新办法”是行得 通的 。因为 ,只要社会经济运行平稳 ,费 率制定合理 ,对于新参加工作的职工来 讲 ,通过统账结合 ,即采用部分积累式 , 个人账户完全能够达到规定的标准 (即
“实账”) ,对于今后职工的养老保障是不 成问题的 。对于“老人”,即统账结合时 , 或制度统一时 ,已经退休的职工 ,按照原 来的老办法 ,由财政予以支持 ,同样也不 成问题 。但“中人”,即统账结合或制度 统一之前参加工作 ,之后退休的职工的 个人账户 ,都存在着不同程度的“空账” 问题 ,年龄越大 ,问题越突出 。“空账”问 题也可以说是国家对“中人”的养老保险
一 、转轨时期我国养老保险制度存 在的主要问题
自 80 年代以来 ,我国一直在进行养 老保险制度改革的探索 。首先 ,实行了 退休费用社会统筹 ,但激励机制不强 ;其 次 ,引入个人账户 ,实行社会统筹与个人 账户相结合 ,但是不同地区的统账结合 缺乏 共 性 , 操 作 上 也 不 方 便 。后 来 , 在 1997 年 7 月国务院发布了《关于建立统 一的企业 职 工 基 本 养 老保 险 制 度 的 决 定》。从此 ,统账结合成为现阶段我国职 工建立基本养老保险的模式 。该模式的 基本框架 就 是“老 人 老办 法 、新 人 新 办 法 、中人过渡法”。通过近几年的运行实 践来看 ,取得了一定的成就 ,但也存在不 少问题 。问题集中在如何实现新旧制度 的转轨 ,即如何实现旧制度向新制度的 平稳过渡 。