第三章 公共决策第一节决策的基本问题一、决策的含义二、决策类型三、决策的前提一、决策的含义•决策是公共管理的重要环节•先秦时期，《韩非子·孤愤》中出现了决策•20世纪中叶，美国形成决策理论•决策是人们就需要解决的问题所作出的行为设计和抉择过程，即人们为实现一定的目标所作的行为设计及抉择。

•公共组织的决策：是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。

决策的含义•亚里士多德——决策往往被视为国家政府的重要职能•伊斯顿和拉斯韦尔——带到互动、正式和非正式关系的层面上•西蒙——理性、非理性的心理层面考察决策•林德布罗姆——渐进主义解释•罗森布鲁姆——《公正行政：管理、政治和法律的途径》对公共管理理论的不同理解（等同于公共行政）•阿利森——将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式。

•理查德·施奈德——“决策是一个过程，它是指决策者达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程”。

决策的含义•决策的一般特征（属性）：预见性，选择性（重要特性，灵魂），主观性•管理的特性：自然属性，社会属性•行政的特性：执行性，政治性，权威性•决策的内容：目标选择（目标的确定要具体，恰当，有可检验性）•方案选择（拟定方案要考虑各种资源条件的限制，同时还要通过综合的比较和评估，在被选方案中比较孰优孰劣）“霍布森选择”（没有选择的选择）二、决策类型联想公共组织的类型•决策问题的重复程度——程序性决策（又称：例行决策，常规决策，定型化决策，重复性），非程序性决策•决策目标的多寡——单目标决策和多目标决策•决策条件的可控程度——确定型决策，风险型决策，非确定型决策•决策权限的制度安排——个人决策，群体决策•决策所要解决的问题性质——原始决策（初始选择），追踪决策（修正后的二次决策）•根据决策影响时间长短———长期决策，中期决策，短期决策。

•决策者在管理系统的层级——高层决策，中层决策，基层决策。

•决策思维的方法不同——直觉决策，经验决策，推理决策。

决策类型•政治活动的不同方式——权力型决策，妥协型决策，博弈型决策。

•立法与执法的不同工作性质——国家决策，政府决策。

•经济决策与政治决策的性质差异——经济领域的决策，政治领域的决策•可选方案的数量多寡——开关式决策，旋钮式决策•决策目标的影响程度不同——战略决策和战术决策。

三、决策的前提•决策的前提主要涉及两方面内容：　1、价值因素（决策者的个人好恶），价值判断是决策的首要前提　2、事实因素（决策所依据的客观事实）决策的前提简述决策的两个前提：1、决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。

在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相冲突的方面。

价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有的现象。

价值判断经常表现为价值目标的选择。

价值目标与决策目标是既有联系又有区别的两个概念。

决策目标包含价值目标，但又不等同于价值目标。

决策的前提2、决策的事实前提特点主要表现在：客观性（可以通过实际调查和科学实验加以认识）可检验性（具备量化依据，能够被检验）变动性（事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分。

决策的选择性特点必然会导致事实前提的变动性）决策的前提3、决策的价值前提与事实前提的区别：（1）提出问题的角度不同。

（主观性与客观性的区别）价值前提主要侧重于决策主体的要求（需不需要，值不值得），事实前提主要侧重客观实际的条件（能不能，可不可以），常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。

（2）认识形成的依据不同，事实前提依赖明显的客观标准，容易达成共识；价值前提的判断依赖人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。

（3）影响决策的作用不同。

价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上；事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。

第二节行政决策体制一、行政决策的含义二、行政决策系统三、行政决策体制一、行政决策的含义•决策有私人组织决策和公共组织决策两种基本类型，公共组织决策主要表现在行政组织决策（即行政决策）。

•行政决策的定义：是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中作出的决定。

行政决策的含义•行政决策的特点：（不同于其他决策）1、决策主体的特定性。

只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。

（主体特定）2、决策内容的广泛性。

包括国家政治、经济、文化教育以及社会生活个方面。

（内容广泛）3、决策的权威性。

行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定的，以国家为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。

（决策权威）行政决策应具备的三个基本条件：目标，方案，结果二、行政决策系统•行政决策体制：指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。

•行政决策系统：是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。

•系统——分系统——子系统•纵向中央决策分系统——地方决策分系统中央、省（自治区和直辖市）、地级市、县、乡镇五级政权机关•横向国家权力机关——政党——政府党的领导决策系统——人大——人民政府行政决策系统•每一个决策系统内部又可划分为信息子系统参谋子系统决断子系统监控子系统这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策制定工作。

信息子系统•由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的系统，它专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。

•是决断于系统的辅助机构，为行政决策提供信息或资料。

•决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用。

•①收集信息。

②加工处理信息。

③传递信息。

参谋子系统•是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的。

•是决断子系统的辅助机构•官方的、半官方的、民间的、跨国的•集体性、科学性和相对独立性①协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。

②为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。

③对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。

决断子系统•是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构。

•是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。

•决断子系统具有权威性和主导性特点①界定政策问题。

②确立政策目标。

③设计政策方案。

④选择政策方案。

监控子系统•是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。

•是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行。

①防止决策者滥用决策权。

②促使政策内容切合实际。

③监督执行机构及其人员正确执行政策。

我国的行政决策监控体系•在我国，设有内、外两大监控体系。

•内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，即政党——人大——政府之间的递次监控关系，还有内设监控机构（党的纪检委、人民政府的监察、审计部门）。

•外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。

三、行政决策体制•独裁制•议会制•人民代表大会制独裁制•通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。

①宗教领袖型②君主亲政型③军人独裁型议会制•基本含义是首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与作出行政决策，维护自己的利益•议会——总统制美国•议会——内阁制英国•议会——委员会制瑞士人民代表大会制•属于民主集中制决策体制的一种，是一种有中国特色的民主决策体制。

其主要内容包括：①各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

②各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力。

③实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。

④中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系。

⑤在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。

人民代表大会制•人民代表大会制另一个重要特点是，中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用。

主要体现在：①国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的。

②党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。

•我国的中央政府和县级以上地方各级政府的行政决策实行首长负责制，决策的形式有政府全体会议和政府常务会议两种。

•议事规则仍然是民主集中制，行政决策本质上是执行性决策，即在执行党的决定和人大制定的法律的过程中的决策。

第三节行政决策程序一、问题界定二、目标确立三、方案设计四、后果预测五、方案抉择一、问题界定•任何决策都从发现问题开始。

行政决策问题是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。

•决策的开端问题界定的环节①症结分析。

在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以建立对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的联系和影响。

②原因分析。

依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近因和远因等进行估量、核查和证实。

主要方法是纵向分析和横向分析。

③确切表述。

对问题症结的“现实”写“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因作出准确判断。

问题界定的方法•问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

①类别分析法是澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。

其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。

②类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与他问题的相似性、相关性、差异性，井以类比的结果作为基础，对问题的性质和类型进行确认。

③假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。

④层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因：可能的原因、合理的原因、可行原因。

二、目标确立•行政决策目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。

是行政决策的重要阶段。

其特点为：①层次性。

②多样性。

③从属性。

•目标确立遵循的原则①针对性。

②可行性。

③系统性。

④规范性。

⑤具体性。

目标确立的环节1、依据确定。

目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：①既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；②前一阶段已经界定出的问题；③当前和将来的主客观条件。

2、体系建立。

目标确立的方法①综合指标法。

②主要目标列举法。

③目标排序法。