基于生态和谐与法治的英国现代城市管理 作者：车正光 来源：《上海城市管理》 2011年第6期

文 \ 车正光 \ Che Zhengguang \ 北京市城市管理综合行政执法局 导读：英国的城市管理主要有五大特点：一是法律法规完善细致，各项规章制度健全；二是城市规划科学合理，生活基础设施完善；三是信息化应用水平高，环境秩序问题发现及时；四是政府资源有效整合，城市管理体制顺畅；五是管理部门严格执法，违法行为处置有效。这对我国城管完善体制机制、坚持疏堵结合、扩大社会参与、强化信息引领等具有重要的启迪作用。 2011年6月，笔者有幸随团赴英，围绕“城市管理信息化与环境秩序保障长效机制”这一主题进行考察交流。在英期间，先后到牛津大学布鲁克斯学院、东伦敦大学、纽卡斯尔大学城乡发展研究中心、西英格兰大学城市研究中心等高等院校和科研机构学习、了解英国城市运行管理的先进理念、经验做法，到布里斯托市政府、曼彻斯特市政府、伯明翰市政府、CA交通设备供应公司等部门进行了座谈交流，取得了很大收获。

一、基于生态和谐的英国城市环境与秩序 英国属于海洋性气候，终年温和湿润。该国长期重视人类与自然的和谐关系，生态环境得到很好保护。以维护生态环境为主旨、以可持续发展为着眼点的生态文明成就了青山绿水的优美自然环境。在英国，到处是蓝天、碧水、绿草。在四通八达的高速公路和道路干线两旁，满目皆是草坪、多年生花卉或低矮灌木丛，形成一条条沿高速公路或道路延伸的“绿色走廊”；在城市，以植物景观为主的自然公园星罗棋布。

在人们的日常生活中，生态文明理念也得到体现。伦敦等城市市内住宅区的大街上，摆放了废弃物分类回收箱，居民们自觉将可回收废弃物如报纸、玻璃瓶等分别放入分类回收箱中，等待回收。在英国各大城市，街面游商、非法小广告、非法营运等违法行为极为少见，违法建设发生率极低。

总体来看，目前北京等国内主要城市环境秩序建设水平和英国主要城市相比，存在较大差距。

二、基于法制科学的英国城市管理 （一）法律法规完善细致，各项规章制度健全 英国优美的城市环境得益于制定的多项法律，这些法律涉及环境保护、城市管理等方方面面。在城市管理方面的主要法律有：《乡镇规划法》、《住宅法》、《土地征购法》、《土地补偿法》、《道路法》、《水资源法》、《环境保护法》、《废弃物管理法》、《国家公园保护法》等等。

按照法律规定，英国设置有跳蚤市场和大棚市场等集市，经营方式可大致分成露天市场和大棚市场两种。露天市场一般只在周末营业，商贩可在事先划定的街道或空旷草地上摆设摊位。大棚市场一般全天营业，但营业时间有所限制。一般来说，经营服装和日用小商品的大棚市场白天开放，而经营鱼肉批发的大棚市场则在凌晨1时至早上8时开放。

“占道经营”行为在英国也受到法律的严格制约。根据《道路法》第115款规定，经营者要想将生意扩展到人行道上，必须向有关部门申请室外经营许可证，并在店铺门口张贴通知，告诉公众该店已提出有关申请。室外经营许可证自颁发之日起一年内有效，过期需重新办理；许可证不得转让；地方政府随时可以吊销许可证，经营者不得要求赔偿因此导致的经济损失；室外经营区域必须由当地环境部门和消费者权益保护部门划定；桌椅等设备的数量和样式也必须得到这两个部门的批准；室外经营只能在指定时间段进行；经营者必须保证不会因占用人行道而妨碍残疾人通行。

在英国，沿街摆卖食品经营者，也必须按照法律规定，向市政府管理部门申办《街头营业执照》和《热食品销售执照》；英国对街头流浪艺人等依法实行严格管理审批，并规定卖艺时间和区域。

（二）城市规划科学合理，生活基础设施完善 英国高度重视规划在城市建设和管理中的基础作用。按照《乡镇规划法》的要求，进行城市建设都必须以规划为依据。 英国规划系统包括三个层次：

一是全国性规划。主要确定规划的原则，如明确要求新区建设与旧城改造相结合、优先使用城市空闲地、不得占用城市绿地等。

二是区域性规划。中央政府在全英国设有9个区域性政府事务办公室，作为环境运输和地区事务部的分支机构，主要任务之一是根据全国性规划，结合本区域的特点，制定本区域的规划导则。规划期限一般为15至20年。规划的内容主要包括：住宅建设、土地利用对环境的影响、交通运输、基础设施建设、经济发展、垃圾处理等。

三是地方发展规划。地方发展规划由地方政府根据全国性和区域性规划的要求，结合本地实际情况制定。地方发展规划主要是对土地利用的规划，如居民区、工业区、商业区的选址布点等。在制定规划时，注意综合考虑教育、就业、住宅、人口、经济和社会发展等因素。科学合理的城市规划和建设，为人民群众提供了充足的生活设施和商业网点。

另外，英国的城市规划管理非常注重细节。为满足旅游景点、公园、城市中心广场等人口流动较大地区需要，经政府规划设置了一些移动售货车，为游客提供冰激凌、方便食品、饮料等服务。

在英期间，所到之处无论城市还是乡村，总是店铺林立，商业发达，人们购买服装、日用品、水果蔬菜、报刊杂志等十分方便，违法扰序行为很难找到生存空间。

（三）信息化应用水平高，环境秩序问题发现及时在英国，闭路电视监控系统（英文简称CCTV）无处不在。办公大楼、购物超市、机场、车站、医院、繁华商业街、地铁、公交车、人行道都有安装，甚至偏僻的乡下小镇和村庄不少都有CCTV在监控。在一些大的公共场所如机场和火车站，监控摄像机蛛网般密布。这使得城市管理中出现的任何问题都能在第一时间发现，有关记录也将保存28天。伦敦市各区政府在利用移动技术进行城市管理与服务方面也很有特色，如伦敦市北部几个区联合开发的移动地理信息系统，通过移动技术及地理信息系统（GIS）的结合，利用P D A掌上电脑终端，实现了环境保护、市容维护的实时管理。伦敦市西敏寺区设置了街道市容监视器，并通过无线联接将图像实时传输到政府监控中心。

反观我国，当城市管理方面出现问题后，除了城管部门例行执勤巡逻中发现以外，大多数情况是群众打电话反映、信访或者媒体进行曝光后，城管部门才获得信息，去协调处理问题，因此处理常常严重滞后。

（四）政府资源有效整合，城市管理体制顺畅 英国是单一制国家，实行“三权分立”的君主立宪制度。议会是立法机关，负责制定或者修改、废止城市建设和管理方面的法律，规定城市管理的原则和要求，并提供城市建设和管理所需要的资金。按照法律规定，地方政府结合本地的实际情况，就其所管理的事务，制定具体实施办法。英国的每个城市都设有自己的议会，市议会是政治权力中心，议会行使立法权，议会内部又设置若干行政委员会行使其职权，是典型的“议行合一”体制。英国的城市议会一般由所在城市的市民选举产生议员组成，任期四年，每两年改选其中的1/3。该模式的特征是议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权，而行政权则由市议员组成的各种委员会行使。市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身，综合协调性很强，体制十分顺畅。以伯明翰为例，该市是英国第二大城市，人口101.3万，每年接待大约2200万游客，商业中心繁华程度仅次于伦敦西区。该市市政府设立有专业的城市管理机构，共有14名工作人员；同时警察部门也有一个小组，共有8名工作人员，专门负责处理城市管理中的各类问题。市政府和警察部门之间，有效对接，配合十分密切，执法效率很高。

（五）管理部门严格执法，能有效处置违法行为 在英国，几乎找不到乱涂写、乱张贴、乱摆卖这些“市容牛皮癣”现象。这既得益于当地市民的高素质，又与有关单位的严格管理有关。经过交流，我们得知，英国对于乱涂写、乱张贴、乱摆卖等情况，基本由警察这一强力执法主体出面处理，威慑力强，效率高，有效遏制了这些现象。同时，英国一些城市地方政府通过开展综合整治行动，打击城市管理领域的违法行为，提高城市环境秩序建设水平。例如，卡莱尔市近年来开展了以“更清洁、更绿色、更安全”为主题的城市环境综合整治活动。此项活动主要涉及街头涂鸦、随手乱丢垃圾、宠物当街随处排泄、非法倾倒垃圾和私自张贴小广告五大问题的整治工作。依照《清洁邻舍及环境法》，上述行为均被定义为反社会行为。政府有权对随地吐口香糖、随处倾倒垃圾、随意喷漆涂鸦、肆意张贴小广告和发放传单、不清除宠物粪便、过早将家中的生活垃圾袋置于路边等违法行为处以高额罚款。该市还针对18岁以下的未成年违法者制定了特别惩治方案。

另外， 英国城市管理公众参与十分广泛，社会自我管理能力强。英国的《地方政府法》和《城镇和乡村规划法》规定，公众有咨询和参与环境事务的法定权利。英国城市管理的公众参与程度很高，得益于非政府组织的作用的发挥。以布里斯托市为例，该市是英国第六大城市，人口仅41万，但该市的公民社会组织却超过1000个，社会自我组织、自我管理能力十分强大。除了政府和公民社会组织外，普通民众对城市管理政策的制定也有着重要的影响，政府非常重视公众意见的收集和反馈。

三、基于东西方交互的英国城市管理经验的中国借鉴 这次考察交流， 给我们提供了难得的观察英国城市管理情况的机会，大家通过观察见闻、听取介绍、学习培训、比较思考，拓展了视野，开阔了思路，深化了认识。我国经济社会发展程度和英国相比存在较大差异，首都北京和伦敦、伯明翰等英国主要城市相比差异性也很大，但英国城市管理的很多经验值得我们学习和借鉴。结合笔者北京城管本职工作，主要有以下启示和建议：

（一）立足我国国情，不断完善城管执法体制机制 城市管理综合行政执法是适合我国国情的一项管理制度创新。自1997年经国务院同意，北京市在全国率先开展城市管理领域相对集中行政处罚权试点改革以来，截至目前，全国已有一千余个城市开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作。实践充分证明，按照精简、统一、效能的原则，建立和完善专司综合行政执法的机构和队伍，在解决行政执法中长期存在的多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民等问题，提高行政执法水平和效率，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方面取得了显著成效。执法队伍和人员得到有效精简，执法效率有了明显