工伤认定申请期限辨析根据法律规定，目前对职工工伤认定采取的是申请制。
国务院《工伤保险条例》第十七条规定：工伤由用人单位、职工或者其直系亲属、工会组织向劳动保障行政部门提出申请，劳动保障行政部门对是否构成工伤进行认定。
应当注意的是，这里使用的“直系亲属”一词将职工的配偶等近亲属排除在外显属不妥。
《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》及《国家赔偿法》等法律均使用了“近亲属”一词，可见《工伤保险条例》中的“直系亲属”一词系立法疏漏，应予修改。
故此，国务院法制办公室于2009年7月24日公布的《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第七项、第二十三项将职工的“直系亲属”修改为“近亲属”的意见是正确的。
但《征求意见稿》并未改变工伤认定申请制的制度结构，即工伤认定仍是依申请的行政行为，行政机关只有根据当事人的申请才能启动工伤认定程序。
一般认为，认定工伤是职工获得工伤保险待遇的前提[1]，就是说伤亡职工如果不能认定为工伤，则不能享受工伤保险待遇，《征求意见稿》对此并未提出新的意见。
那么当职工申请(为简约起见，本文以下所述职工申请包括职工或者其近亲属、工会组织的申请)超过规定期间，行政机关能否受理呢?《工伤保险条例》及《征求意见稿》对此并无明确规定。
劳动和社会保障部的《工伤认定办法》第七条第一款规定：“工伤认定申请人提供的申请材料完整，属于劳动保障行政部门管辖范围且在受理时效内的，劳动保障行政部门应当受理。
”据此有人认为此处的“受理时效”即指《工伤保险条例》第十七条中的申请期间，只要职工申请超过规定期间，就不应再受理。
也有人认为“受理时效”明确了对职工申请应按有关时效的规定执行，即受理工伤认定申请时可以适用时效中止、中断或延长的相关规定，故对超过规定期间的工伤认定申请不能一概而论，只要符合中止、中断或延长规定的，即可受理。
由于是否受理职工申请，直接关系到职工的切身利益，必须慎重对待。
这就有必要对工伤认定申请及其期间制度的演变进行回顾。
一、工伤认定申请及期间制度的演变我国的工伤保险制度起源于解放初的劳动保险制度。
1951年原政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》对工人与职员因工负伤的各种劳动保险待遇作出了明确规定，但该条例未就工伤事故如何申报作出规定。
1956年由国务院颁布的《工人职员伤亡事故报告规程》规定：企业及各单位对于工人职员在生产区域中所发生的和生产有关的伤亡事故承担向企业主管部门、当地劳动部门等及时报告的责任，如果隐瞒不报、虚报或者故意延迟报告的，除责成补报外，对责任人予以纪律处分;情节严重的，予以刑事处分。
1991年由国务院发布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第五条规定：“伤亡事故发生后，负伤者或者事故现场有关人员应当立即直接或者逐级报告企业负责人。
”第六条规定：“企业负责人接到重伤、死亡、重大死亡事故报告后，应当立即报告企业主管部门和企业所在地劳动部门、公安部门、人民检察院、工会。
”原劳动部于1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》第十条第一款规定：“企业应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤报告。
”第二款规定“工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请。
遇有特殊情况，申请期限可以延长至三十日。
”第三款规定：“工伤职工本人或者其亲属没有可能提出申请的，可以由本企业工会组织代表工伤职工提出待遇申请。
”第四款规定：“职工工伤保险待遇申请应当经企业签字后报送。
企业不签字的，工伤职工或其亲属可以直接报送申请。
”2004年1月1日起实施的《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。
遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。
”第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。
”据此，工伤认定申请制度脱胎于工伤申报制度，其可以分为三个阶段：第一阶段是从解放初到1996年9月30日止，在此阶段内由企业承担各类工伤事故的报告义务，职工并无直接申报的权利。
第二阶段是1996年10月1日劳动部《企业职工工伤保险试行办法》实施起至2003年12月31日止，在此阶段内是以企业承担工伤报告义务，职工申请工伤认定的制度，此阶段职工申报有两个特点：一是职工在工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起即可提出工伤保险待遇申请;二是职工申请应当经企业签字后报送，只有在企业不签字时，职工才可直接申报。
第三阶段是《工伤保险条例》实施之日即2004年1月1日起至今，工伤认定申请采取的是用人单位申请为主，职工申请为辅的制度，其职工申请制度与第二个阶段相比有两点区别：一是职工只有在用人单位在规定期间内不申请的，才可申请;二是职工申请不再需要用人单位签字。
《征求意见稿》第七项对《工伤保险条例》所确立的工伤认定申请制没有进行调整，所不同的是扩大了可申请的范围，即将法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形及视同工伤的情形一并纳入申报范围，这一修改方案弥补了《工伤保险条例》未将此类情形纳入工伤认定申请范围的疏漏。
对应于上述三个阶段，工伤认定申请期间制度亦有较大区别：在第一个阶段内，未建立申请期间制度。
在第二个阶段内确立了职工十五日(指自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，下同)、可以延长至三十日内的申请期间制度。
在第三个阶段内确立了用人单位三十日内(可适当延长)、职工三十日后至一年内的申请期间制度。
《征求意见稿》第七项在工伤认定申请期间上有了较大修改，即删除了“(用人单位申请)遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。
”的规定，这一修改是否得当呢?或者说这一修改是否将《工伤保险条例》中工伤认定申请期间制度特别是职工申请制度中存在的问题全部修复了呢?这就必须仔细分析工伤认定申请期间制度的法律属性。
二、工伤认定申请期间的法律属性分析如上所述，工伤认定申请期间制度经历了从无到有，逐步定型的过程。
目前争议的焦点在于这一期间制度是否可以适用中断、中止或延长等制度。
对此有必要厘清相关概念，找出存在问题。
1、时限与期限我们可以看到，《企业职工工伤保险试行办法》第十条中用的是“申请期限”一词，而《工伤保险条例》第十七条用的是“申请时限”一词，这两者有没有本质区别呢?所谓时限，从词义上理解是完成某项工作的期限[2]。
所谓期限，是自某一特定时间起至某一特定时间止的一段时间，是“法律规定或当事人约定的具体时间，是某种必然要到来的法律事实”[3]，即是法律关系发生、变更和终止的时间，可以决定法律主体权利的行使和义务的履行，亦可决定其权利义务的取得、丧失。
从法律涵义上看，时限不同于期限，后者属于独立的法律事实，依法可对法律行为的效力起限制作用;前者则为单纯的时间界限，仅能从属于期限发生法律意义[4]。
从实际运用来看，“期限”更多的是作为法律用语出现在各种法律条款中，而“时限”更多的是作为非法律用语出现在各种公文中。
但“时限”一词有时也出现在法律条款中，这又可分为两种情况：一种是为了特出期间是以小时计算的情形。
如公安部于2004年7月12日颁布的《公安机关适用继续盘问规定》第十一条第一款规定：“继续盘问的时限一般为十二小时;对在十二小时以内确实难以证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至二十四小时;对不讲真实姓名、住址、身份，且在二十四小时以内仍不能证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至四十八小时。
”第二款规定：“前款规定的时限自有违法犯罪嫌疑的人员被带至公安机关之时起，至被盘问人可以自由离开公安机关之时或者被决定刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、强制戒毒而移交有关监管场所执行之时止，包括呈报和审批继续盘问、延长继续盘问时限、处理决定的时间。
”应该说，在这里用“时限”一词比用“期限”一词更为精确。
二是将“时限”混同“期限”使用。
如最高人民法院于2001年12月21日颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第三部分的标题为“举证时限与证据交换”，而具体条款中却无一例外的使用了“举证期限”一词。
值得注意的是最高人民法院于2002年7月24日颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一部分所使用的标题为“举证责任分配和举证期限”，其条款中也始终使用了“期限”一词，并未使用“时限”一词。
这说明在最高法院内部对于“时限”一词的理解是有不同意见的。
由于对工伤认定的申请期间不存在以小时计算的问题，故《工伤保险条例》第十七条中“时限”一词应属上述第二种情况，即属将“时限”混同“期限”使用的情形。
事实上，权威部门在解释《工伤保险条例》第十七条涵义时亦明确：“对用人单位的申报时限要求较短，……而对个人的申请期限作较长的规定”[5]。
由此可见，权威部门是将“时限”混同“期限”使用的。
笔者认为，“期限”一词是各类法律条款中的规范用语，非因出现期间以小时计算的特殊情况，应当使用“期限”一词。
故《工伤保险条例》第十七条中的“时限”宜改为“期限”。
即工伤认定申请期间制度的实质是期限制度。
虽然《征求意见稿》第七项删除了《工伤保险条例》第十七条中的“时限”一词，但这并不意味着立法者意识到了使用“时限”一词所存在的问题，因为在《征求意见稿》第九项所增加的第二十条第二款中又使用了“时限中止”一词，对此本文将进一步分析。
2、期限与时效《工伤保险条例》及《征求意见稿》均未使用“时效[6]”一词，但与《工伤保险条例》同日施行的《工伤认定办法》第七条中却使用了“时效”一词，各地出台的配套地方法规或规章中也有的使用了“时效”一词。
这就有必要对“时效”的涵义进行分析，以期为修改《工伤认定办法》、完善工伤认定申请期间制度抛砖引玉。
所谓“时效”，是指一定的事实状态持续存在一定时间后即发生一定法律后果的法律制度。
“时效”与“期限”是两个既关联又不同的两个概念，其主要区别之一是起算点的确定：时效期间一般自权利人能够行使请求权之日起计算，若权利人不能行使请求法律保护的权利，则一般不开始计算时效期间，当出现法定事由时还可重新确定起算点;而期限则一般自权利成立之日时起算，至于权利人能否行使其权利，一般并不影响期间的计算[7]。
或者说时效期间的起算点是根据能够行使请求权之日及法定事由确定的，而期限的起算点则只能按权利成立之日来确定。
所以在时效期间为可变期间，开始计算后，可发生中断等情形;而期限则为不变期间，期间开始后不发生中断的情形。