公路行业机制体制改革8.1行政管理体系现状与思考南昌市“十二五”期间，道路建设快速发展，路网规划布局更加科学，通道容量进一步提升，尤其是国省干线公路网络，现已基本形成了“六纵四横”的网络布局，极大地提高城市交通通行能力。

城市内部的道路也在逐步提高等级和加大密度，已初步形成了比较清晰的城市道路系统。

市政道路等其它规划建设进展快，穿越市中心的国道需改线调整，故“六纵四横”普通国省干线公路需不断调整优化。

由于历史遗留及路网调整等原因，南昌市公路小修和养护工程市场准入机制还不够完善，管养国省道沿线环境复杂，机械化程度相对较低。

有些路段还存在交叉管理现象，市公路局及地方交通部门均承担了部分国省干线公路的管养。

这种管理模式存在严重缺陷，既无法充分发挥地方交通部门和公路部门各自的管理优势，更不能有效配置和使用管理资源，公路管养责任不易明确，国省干线公路管养水平也不均衡，严重影响干线公路的管理效能。

2015年初，交通运输部《关于全面深化交通运输改革的意见》（简称《意见》）正式出台。

《意见》提出，到2020年，在交通运输重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，交通运输体制机制更加完善，发展质量和服务水平显著提升，支撑和保障国民经济、社会发展、民生改善能力显著增强，形成更加成熟规范、运行有效的交通运输制度体系。

推进货运“一单制”、客运“一票制”、信息服务“一站式”，深化大部制改革，提速大交通；运输市场主体和从业人员施行“黑名单”制度，建立负面清单，完善交通运输现代市场体系；精简交通运输行政审批，加快转变政府职能加强事中事后监管；探索建立稳定的资金保障机制，深化投融资体制改革引导社会资本参交通运输建设；政府投资的收费公路实行收支两条线，大胆破冰，深化公路管理体制改革。

“十二五”期间，为贯彻落实《中共中央\国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）精神，南昌市按照省、市政府关于事业单位改革工作要求，全面落实“五年内在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成”的部署，根据市局《关于南昌市公路桥梁工程处、南昌市公路勘察设计院管理激励机制改革指导意见》精神，遵循打破事业单位管理模式与企业运营管理模式之间壁垒的原则，南昌市公路勘察设计院秉承创新经营管理模式是企业发展壮大永恒主题的理念，力求通过经营管理机制的改革创新，形成新的动力源，激发全院职工的积极性和创造性，使设计院做大做强。

为设计院持续、健康、快速发展，确保改革任务顺利完成，推出了体制相关改革措施。

于“十二五”末完成了设计院的改革工作，使之成为合格的市场主体。

针对南昌市实际情况，“十三五”期间应着力推进公路行业体制改革，按照统一、精简、效能的原则，归并整合相同或相近职能，避免和减少职责交叉，逐步实现公路管理职能的优化配置。

应加强对公路行业体制和机制改革的相关研究工作，通过研究逐步统一各级公路管理机构的思想，提高各利益相关方对改革必要性和必然性的认识水平，明确改革的方向，提出切实可行的改革方案和改革步骤，从而顺利稳步推进各项体制和机制改革，以便既能保证改革的平稳过渡，又能有利于促进行业的长远健康发展。

为适应“十三五”期间区域经济社会发展的需要，南昌市还将加快推动国省道与城市道路网的“双网”融合，推动公路与城市道路在规划层面的高效对接，实现一体化规划、建设；完善公路在城市路段的技术标准体系，打破现有行业标准的过度制约，建立公路与城建部门的协作机制，明确相关事权，建立责权统一的管理体系，打造区域一体化道路网络，为促进区域长远发展打下坚实基础。

8.2公路管理事权改革建议南昌市“十三五”期间为加强国省干线公路的管养，理顺管理体制，加快财权、事权的改革统一，提高公路管理体制的运行效率。

“十三五”期间，普通国省干线公路应理顺养护管理体制机制不顺问题，建立事权和责任相适应的公路管理制度，建立“国道国管、省道省管、农村公路县管”的公路养护分级管理体系。

推动养护市场化、养护专业化，促进普通国省干线公路建设、养护、管理协调发展。

“十三五”期，南昌市将加大道班资金投入，积极通过专业培训和引进人才等方式，提高养护队伍专业素养，加大养护市场化改革力度，开展养护市场化试点，积累经验，逐步全面推进养护市场化。

（1）对于季节性、规模化、专业性较强的小修工程，优先考虑推进市场化。

（2）对于路面保洁等常态化简易作业，逐步推进市场化进程。

按照江西省公路管理局养护中心规划文件要求，逐步明确和分化各公路管养部门职责：市级养护中心主要负责公路大中修、应急和服务工作；县（区）养护中心主要负责公路中修及县域范围内应急处治任务；现有养护道班负责路面保洁、日常巡视等常态化简易作业；小修养护工程逐步实施合同承包制度，推进市场化进程。

至“十三五”期末，国省道干线公路中小修基本实现市场化。

8.3公路投融资体制现状与思考8.3.1普通公路投融资现状1、中央和省支持普通公路发展的政策文件为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十三届及市委七届七次、八次、九次、十次全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，加快形成投资主体自主决策、政府调控有力有效、融资方式丰富多元、市场环境公平开放的投融资体制机制，增强南昌市投融资的内生动力和长远后劲，国家发展改革委、财政部、交通运输部发布了《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕22号），江西省出台了《江西省公路条例》，江西省政府办公厅下发了《关于进一步加强“十二五”后两年普通国省干线公路建设与养护管理工作的通知》，省交通运输厅出台了《关于进一步加快“十二五”后两年全省普通国省干线公路养护大中修、危桥改造、升级改造实施步伐的通知》规定等文件，都以各种方式支持普通公路发展，鼓励积极拓宽融资渠道。

探索推广政府与社会资本合作等模式。

2、南昌市普通公路投融资的实际做法南昌市近年投融资的主要来源是地方（市、县、乡）各级财政资金和由省财政在成品油价格和税费改革转移支付分成资金按省厅7南昌市3的比例支付给南昌市财政，市财政再拨付给我局。

大中修经费则由市局每年拿出5000万元进入省公路局融资平台，省公路局按照1比2的比例下达我局每年大中修工程项目计划，由于我局地处省会城市，公路建设环境和建设成本相对较高，当前大中修经费存在缺口2亿左右，尽管如此我局还是积极争取多方支持，与地方政府协商工程建设不足资金，保证公路建、管、养各项任务的顺利完成。

8.3.2当前存在的问题和思考“十三五”期间各县区对公路建设虽然积极性较高，但资金的筹措仍然是最大的障碍。

目前南昌市公路建设力度和建设步伐较快，相应的建设资金的投入也较大。

南昌市公路系统建设资金来源除了省补以外，主要利用地方投融资平台、市级财政等渠道筹措，面临历史债务负担大，筹融资渠道单一，能力较弱等问题，导致目前建设投融资压力大，地方配套难。

同时随着大量干线公路建成通车，养护内涵和质量要求不断提高，养护资金短缺的问题日益凸显。

国省干线养护仅依靠省级补助资金，缺乏相应配套，使得部分道路养护和维修的滞后成为阻碍经济发展的瓶颈。

国内外经济形势的发展变化，使得原本存在的普通公路的资金难题雪上加霜。

结构性减税政策缩减普通公路专用资金来源。

改革以后，原本用于质押贷款的交通费收入下降，导致普通公路建设失去了以此作为质押融资以及贷款的基础。

如果不建立新的普通公路融资机制，只靠包括车购税和燃油税在内的公路建设的财政性资金的分配，远远不能满足普通公路建设和维护的资金需求。

想要改变这种现状，必须对公路的投融资体制进行改革。

南昌市“十三五”期间将积极学习借鉴安徽省交通运输部门在普通国省道建设发展的探索，深化改革、大胆实践、不断探索、全面推进、落实宗旨，初步构建“省市共建、以市为主”的国省道投融资新模式，探索搭建“以公共财政投入为主、多渠道破解资金难题”的国省道融资新平台，积极借鉴“前期准备、集中调度、责任落实、督查考核、要素支撑”的“五步联动”工作新机制经验。

8.4公路投融资体制改进措施与改革政策建议针对南昌市的实际情况，“十三五”期间，对公路投融资方面的问题提出以下措施与建议。

（1）“十三五”期间建设项目中，在现有的融资渠道的基础上，积极拓宽融资渠道、着力破解资金难题。

一是落实好现有资金政策，积极向当地政府争取资金和政策，加大对普通国省干线公路建设养护的财政投入力度。

（2）依法出让公路设施建设经营权，积极试点PPP模式。

按照《公路法》和《收费条例》规定，广告经营权、服务设施经营权，可进行出让。

例如服务区的建设可以承包给企业，给予其约定的经营时间，在期满后，转交给公路局（3）通过建设宣传的渠道，沟通热爱家乡建设、有意向捐资建设的企业或者其他组织、个人，积极筹集社会捐款。

（4）建议调整现有燃油税转移支付分配规则。

“十二五”期间以来燃油税转移支付数与交通量增长、养护里程增长不匹配，导致日常小修保养和管理无法正常运转。

建议按照管养公路里程、公路技术等级、交通量等因素，重新确定分配各设区市的燃油税转移支付比例。

8.4.1完善省对普通公路建设的支持体系1、完善补助办法，落实补助资金公路管理局作为落实南昌市“十三五”普通国省道建设项目的责任主体，负责重点任务的开展，从项目设置到项目施工、建设、管理、养护等进行全权负责。

对于在“十三五”期间决心推动的重点项目分类补助，重点引导地方积极性弱的项目；对于地方政府积极性强的项目，以地方建设为主，省里以项目库动态管理的形式，提供政策性补助引导。

针对补助资金落实困难这种情况，可通过争取更高的省级补助的标准，提升地方政府建设的积极性。

以省补资金来发挥杠杆作用，撬动地方资金配合落实到位，建立资金落实的考核机制，提高建设资金的落实程度，确保公路建设的持续性。

2、建立激励机制南昌市“十三五”期间将建立完善的普通国省道建设绩效考核制度，确保有关规划和工作目标的实现。

鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

根据考核结果，以及南昌市“十三五”普通国省道建设的实施效果进行付费。

8.4.2争取地方政府对普通公路建设的支持力度“十三五”期间，为推动普通国省干线公路建设规划的顺利实施，南昌市将继续完善投融资机制，争取加大政府投入。

公路建设资金需求量大，需要有长期、稳定和可靠的资金来源。

随着国家投资体制、税费制度等系列改革的推进，今后普通国省干线公路建设应突出政府公共财政的主体地位，逐步建立起以政府投入为主导的投融资机制，积极争取增加地方政府财政性资金投入，平衡和优化财政性资金投融资结构，实现干线公路建设的可持续发展。