中国的城市“街道”管理体制改革
与社区发展
社区发展中城市“街道办事处”的管
理体制改革目前已经成为理论界和政府部
门讨论的一个热点。
在集权体制时代，中国
的城市管理体制是“两级政府、一级管理”；20世纪1980年代中后期以来实行的是“两
级政府、两级管理”。
理论界在90年代里
为了改进城市管理的效率和促进社区建设
提出了“街道办”管理体制改革的3大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消
“街道办”；三是维持“街道办”的派出机
构性质。
上海市率先提出了“两级政府、三
级管理”的城市“街道办”管理体制模式，
突显“街道办”基层组织的社会管理作用，
这一作法被称为“上海模式”。
其他城市政府也作了各种探索，出现了“江汉模式”、
“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。
本文分析上海市“街道办”改革模式的
特点和“两级政府、三级管理”的这一制度
设计面临的问题，并对比其他城市的相关改革探索，进而讨论城市街道管理体制改革的动力、障碍和未来出路。
一、城市社区管理改革何去何从？
改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，“街道办”作为城市区级政府以下的一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”的辖区几乎相当于国外的一个小城市，或国内中小城市的一个区，这使得“街道办”的管理任务日益繁重。
原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，处在城市基层管理第一线的“街道办”职权十分有限，
对很多城市管理方面的问题往往是“看得
见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职
能机构则“有权管、看不见”，造成了“有
能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。
于是，城市管理显现“纵向管不到底，
横向管不到边”的严重弊端。
同时，伴随着经济转轨和社会转型，城
市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，“街道办”
的任务越来越重。
例如，“单位人”转变为“社会人”，增加了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的
老龄人口显着增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了“街道办”的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办”的关心和帮助；
随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。
面对这些
新情况新问题，原有的“街道办”的职责规
定显然难以应付。
不少研究者界就“街道办”管理体制
的改革发表了意见[1]，争论的焦点是“街道办”是否应当成为一级政权，这些观点大致可分为3种。
第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街道办”事实上已经
承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。
赞成这一观点的人比较少，
他们反对的主要理由是，若“街道办”明确
为一级政府，则城市的社区管理就变成“三
级政府、三级管理”，政府管理的纵向层次
太多，不符合城市政府管理职能转变和提高
效率的要求。
在传统体制下作为区政府派出
机构的“街道办”不得不承担大量与其本
身定位无关的工作，并不意味着“街道办”
的这种存在方式就是正常的；不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把“街道办”变为一级政府，实行市─区─“街道办”的三级管理体制，也仍然是“管不了、
管不好”。
因此，多数研究者认为，“街道
办”没有必要改为一级政府。
有学者建议，
可将现有的“街道办”适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同时将现有
的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、监督“街道政府”。
复旦大学的浦兴
祖教授将这种新的“两级政府”体制称为
“虚区实街”。
此方案的长处在于：既可防
止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近
市民、贴近社区，由于“街道政府”的数量
多于区政府的数量，又少于现有的“街道办”
的数量，故会有更多的基层政府来有效地分
担日益繁重的城区管理任务。
但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪
法和地方组织法，短期内难以实现。
第二种主张建议取消“街道办”的建
制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实
现“二级政府、二级管理”。
这种主张的方
案之一是把区的管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。
目前中国的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区的
面积和人口又非常大，有的甚至相当于一些
国家的中等城市。
要取消“街道办”，减少
管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，
缩小区政府的管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。
这种管理幅度与管理层
级的科学化、合理化设置符合现代城市管理
高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于
担当城市管理的中间层次角色，一时难以改变。
另一种方案是，不改变市区两级政府的
设置，直接改革“街道办”，以社区制逐渐
取而代之，建立政府管理与社区自治相结合
的城市管理新体制。
目前全国有很多城市开。