农业自然灾害风险分散机制研究王国敏[1]周庆元[2][摘要]近年来，我国农业自然灾害发展态势日趋严重，农业自然灾害风险成为影响我国农业可持续发展的重要因素之一。

农业自然灾害风险不仅仅是农民负担的一种私人成本，而且还是一种“社会成本”。

我国农业自然灾害风险分散途径单一，必须构建全方位、全过程、多元化的整体性农业自然灾害风险分散体系，实现农业自然灾害风险分散的公平与效率。

[关键词]农业自然灾害风险分散机制农业是一个高风险的行业，普遍承受各种自然灾害风险和经济风险威胁，加之我国农业特殊的自然环境条件和较为脆弱的农业基础设施，使得农业风险成为影响我国农业可持续发展的重要因素之一。

由于过去的工作重点是危机管理，因此，社会总是从“一个灾害走向另一个灾害”，很少降低灾害风险。

与此同时，我国人口持续增加，耕地逐年减少，农产品需求呈刚性增长的三个不可逆转，又要求农业不得有半点波动。

这一严峻的事实一再告诫我们：必须重视对农业自然灾害问题的研究，建立健全农业风险管理体制和风险分散机制，有效化解和分散灾害风险，确保农村经济的可持续发展和国民经济的稳定。

本文从风险管理的角度出发，对农业自然灾害进行分析和透视，提出“农业自然灾害风险不仅仅是农民负担的一种私人成本，而且还是一种‘社会成本’”这一命题，并据此提出构建农业自然灾害的风险分散机制的设想。

一、我国农业自然灾害的发展态势农业自身的特点，决定了农业是一个充分暴露在各种自然气象风险之下的特殊行业，农业活动对气象条件具有较强的依赖性。

较为特殊的地理位置、地形与地貌特征，使我国成为世界上自然灾害损失最严重的国家之一。

较大面积和范围的、较为频繁的、损失程度较大的各种自然灾害的发生成为一些地区长期难以摆脱贫困的重要制约因素。

综合考察，近年来，我国农业自然灾害发展态势日趋严重：<1）自然灾害发生的频率越来越高。

据有关部门统计，各种自然灾害平均发生频率数呈增长趋势，20世纪50年代是19.56次，60年代为26.20次，80年代高达28.18次，“灾害周期”也较明显。

例如，在1953～1966年期间，出现4次周期，平均每次周期长度为3.5年；在1971～1991年期间，出现7次周期，平均周期长度为3年。

这说明，建国以来，平均每3.0～3.5年出现一次严重自然灾害，与历史上的“三岁一饥”之说基本相符。

<2）自然灾害发生的范围越来越大。

据统计1950～1959年，全国平均每年遭受自然灾害的受灾面积为22255千公顷；1960～1966年年均受灾面积为37603千公顷，比50年代增长了68.96%，受灾面积以惊人的速度增长；1970～1979年均受灾面积为37668千公顷，比60年代增长了0.17%，受灾面积在稳中仍有增长之势；1980～1989年均受灾面积为41550千公顷，比70年代增长了10.31%，受灾面积增幅明显；1990～1999年均受灾面积为49552千公顷，比80年代增长了19.26%，受灾面积增幅加大；2000～2004年均受灾面积为48659千公顷，比上世纪90年代略有下降。

在这55年中，平均最高的90年代的农业受灾面积49552千公顷比最低的50年代的年均受灾面积22255千公顷增长了122.66%；新世纪最初几年<2000～2004）年均受灾面积为48659千公顷，比上世纪50年代增长了118.64%。

<3）自然灾害造成的经济损失越来越严重。

据多种调查资料分析表明，按全国平均水平计算，20世纪50年代的单位成灾面积损失值为2190元/公顷，60年代为3255元/公顷，70年代为5880元/公顷，80年代为12120元/公顷，40年翻了两番多。

自然灾害造成的直接经济损失呈逐年上升趋势：20世纪50年代为480亿元，60年代为570亿元，70年代为590亿元，80年代为690亿元；按1990年可比价格计算，90年代以后，年均已经超过1000亿元。

进入21世纪后，自然灾害造成的直接经济损失明显加重，2001年因灾造成的直接经济损失为1942.2亿元；2002年为1637.2亿元；2003年为1884.2亿元；2004年为1602.3亿元；2005年为2042.1亿元；2006年截止8月份为1600亿元，六年平均达到1784.67亿元，2005年的直接经济损失达到了进入新世纪以来的最高值。

建国50多年来，自然灾害造成直接经济损失总计约25000亿元左右。

<4）自然灾害是农村贫困的重要根源。

据有关学者研究表明：水旱灾害对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率会增加2%～3%。

另据国家统计局农村社会经济调查总队调查的结果表明：在我国农村绝对贫困人口中有71.2%是当年返贫人口。

在当年返贫农户中，有55%的农户当年遭遇了自然灾害，有16.5%的农户当年遭受了减产5成以上的自然灾害，42%的农户连续2年遭受了自然灾害。

这不仅给农民、农村、农业带来巨大的损失，而且使国家财政背上沉重的负担，也给整个国民经济的快速、健康发展蒙上了一层阴影[1]。

二、农业自然灾害风险的属性分析风险属性的科学界定是确立风险分散机制的基本理论前提。

广义风险可以划分为两大类，即私人风险和公共风险。

私人风险是一种相对孤立的事件，一般不会产生社会性影响，通常可以借助市场机制将风险责任的成本分配融入到各项产品和服务之中，从而使风险得以化解。

公共风险则是指产生社会性影响的风险，一般具有三个基本特征：一是内在关联性，公共风险在发生过程中，对企业和家庭来说是相互关联、相互影响的；二是不可分割性，如同无法排斥社会中某一社会成员享受公共产品一样，每一个企业和家庭也无法游离于公共风险之外，尽管公共风险发生的时间、方式是不确定的，但社会成员遭受损害的可能性却是同等的，谁也无法逃避；三是潜伏性，公共风险很难正面识别，通常在积累到即将爆发时才被发现，才引致一系列措施出台。

当风险具有很高的不确定性时，或当风险出现了外部性或非排他性的特征时，风险就转化为公共风险。

此外，当风险不能借助市场机制有效地分摊给有责任或有能力承担的机构来承担的时候，风险就会转化为公共风险。

随着人类历史的经验累积，人们可以通过各种先进的技术手段对农业自然灾害采取预测、辨识、估算与评价，并采取工程或非工程措施进行风险防范。

但是从根本上说，囿于自然力的作用，农业自然灾害超出了个人可控制的能力范围，是无法避免的。

尽管随着人们对农业自然灾害风险认知的增加，个人会采取风险规避行为避免可能的损失，但灾害损失往往并非个人所能承担。

那么，究竟农业自然灾害的私人损失应视为公共风险还是私人风险？从福利经济学的角度看，就效率层面来讲，不论视为公共风险还是私人风险，只要符合社会福利极大化原则，也就是如果社会认同政府在灾后救助灾民，承担灾民的风险，政府救助并无不可。

农业自然灾害私人损失风险若完全由私人承担<视为私人风险），则会有私人无法承担巨额损失的问题；若完全由社会承担<视为公共风险），会发生社会承担自愿承担风险者及高所得者<不需救助者）的风险。

政府既不能完全将私人损失完全视为私人风险，也不能将其视为社会风险。

比较适当的方式是，政府应鼓励私人购买保险或提供充分信息，促使人们采取风险规避措施和损失成本分摊措施；对无能力负担灾害损失成本者，政府予以救助，也就是政府可以承担无能力者或非自愿承担者的风险。

三、我国农业自然灾害风险分散途径的现实考察有灾害必然引发损失和风险，有损失和风险就必然需要进行相应的损失补偿和风险分散。

否则，受灾区或受灾主体就可能陷入非正常状态并最终影响整个社会经济的正常运行与发展。

面对日益严重的农业自然灾害损失，我国的灾害风险的分散方式主要包括财政补偿法、保险赔偿法、社会捐助和国际支援等三种方法，其中社会捐助和国际支援完全出自于援助方的自愿，且受其经济力量、觉悟或道义感以及与受援助方的关系等因素的影响和制约，难以控制，而财政补偿法和保险赔偿法两种方式则构成我国农业自然灾害风险分散机制的主体。

1.以政府为主体的农业自然灾害风险分散机制农业自然灾害风险分散的政府机制是指以政府为主体，以财政资金和必要的行政手段为主要的工具，对全社会自然灾害风险进行灾害损失的分摊和补偿的灾害风险分散机制。

因此，国家灾害补偿机制具有灾害风险管理的政府主体性、资金配置的财政性、管理方式的计划性和实施手段的行政性等特点。

国家灾害补偿机制具有自身的优点:国家对救灾资源调动较为迅速和集中。

能够较好地满足灾害补偿的公平目标,有利于优先扶持和保证社会的弱势群体。

此外,国家由于在社会中处于“超然”的地位，特殊时期还可以动用系列非经济手段，如物品管制与配给等手段，集中全社会资源来度过困难时期，维持社会的稳定。

但是，政府灾害风险分散机制存在以下缺陷:<1）难以形成有效的灾害风险管理激励，是一种非契约的风险分散，不利于实现社会风险单位的减灾救灾激励目标；<2）难以控制管理费用和交易成本的上升，降低社会资源配置的效率；<3）受制于国家财力资源的约束。

<表1）反映的是我国近年来国家财政支出与灾害损失情况的统计，国家救灾支出占灾害损失的比例非常低，这一方面反映出我国较为困难的财政资源对逐年扩大的灾害损失“力不从心”，另一方面也可以看出我国的自然灾害损失补偿的社会缺口非常巨大。

国家在有限的财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾个人承担了主要损失，这同时说明我国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。

表1 我国灾害直接经济损失与财政救灾支出对比表<1990-2004）单位：亿元时间经济损失财政救灾支出比例199061613.332.16%1991121522.511.85%199285415.891.86%199399315.401.55%1994187619.421.04%1995186327.271.46%1996288239.061.36%1997197534.511.75%1998300752.321.74%1999196234.051.74%2000204528.731.40%2001194235.171.81%2002171732.931.92%2003188455.712.96%2004160248.993.06%数据来源：根据《中国统计年鉴2005》，中国民政局民政事业统计公报数据整理2.以市场为主体的农业自然灾害风险分散机制农业自然灾害风险分散的市场机制是指以私人为主体，以市场为依托，以风险利益为纽带，以保险作为主要手段建立风险损失基金，所形成的风险分散和补偿机制。

市场风险转移和分摊机制的典型手段是通过保险形式。

风险单位作为投保人事先以少量的、可以确定的风险费用的支付,来换取对未来不确定的、巨大经济损失补偿的保证。