普京对俄罗斯联邦制度的改革○庞大鹏[内容提要]普京执政的8年期间，采取了一系列改革联邦制度的措施：按地域设联邦区，修改联邦委员会组成原则，建立统一的法律空间，对地方权力机关加强控制；确立联邦主体执行机关的组建方式，加强对地方政权权限控制，合并联邦主体巩固联邦制等。

普京改革形成的政治体系在后普京时代仍将延续。

[关键词]普京俄联邦制度体制改革俄罗斯政治[中图分类号]D73[文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2008)04-0051-05[收稿日期]2008-03-04[作者简介]庞大鹏，男，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员。

2008年第4期总第106期Peace andDevelopment1993年俄罗斯宪法规定，俄罗斯是一个联邦制国家，由共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、民族自治区等俄罗斯联邦平等的主体组成。

[1]这种联邦主体构成形式的多样性成为俄罗斯联邦组成的主要特点。

如何在多样性的基础上实现联邦权力的统一性，就成为俄罗斯在处理中央与地方关系上的关键。

在叶利钦时代，由于历史和现实的种种原因，俄罗斯未能处理好多样性与统一性的关系，造成中央权力软弱、地方政府自行其是的严重后果。

为了改变这种局面，建立一个强有力的国家政权体系，从而为经济发展提供稳定的政治环境，普京执政以后采取一系列有效措施，调整中央与地方的关系，加强中央对地方权限的控制，并在此基础上重建国家垂直权力体系。

一、第一阶段改革以2004年9月的别斯兰事件为分野，普京对地方权力权限的调整进程分为两个阶段。

别斯兰事件之前为第一个阶段，其特点是巩固联邦，理顺中央与地方的关系。

主要采取四项措施。

（一）按地域原则设立联邦区普京执政之初，联邦主体权限过大，显然不符合俄罗斯宪法的规定。

普京正式就任俄罗斯总统后，立即开始采取巩固联邦并加强地方权限制约的政治举措。

2000年5月12日，普京签发命令，决定按地域原则建立由共和国、边疆区和州组成的联邦区，并批准了7个联邦区的成立。

[2]同时发布了关于联邦区总统全权代表的条例，把国家元首在地区的全权代表制改为国家元首在联邦区的全权代表制。

这是普京总统加强中央对地方控制的第一步。

就政治作用而言，在联邦中央与联邦主体之间设立联邦区这种新的权力实体，主要是为了强化总统对联邦主体的领导，加强对地方的控制。

但也要看到，所建立的七个联邦区，其实只是作为中间环节对各个联邦主体进行协调管理，它并没有相应的机制和管理机构，也未成为一级政权机关。

因此，俄罗斯联邦体制仍面临进一步改革的繁重任务。

（二）修改联邦委员会组成原则2000年5月17日，普京发表电视讲话，表示将向国家杜马提交一批法律草案。

这些法律旨在巩固俄罗斯的国家体制，加强国家的统一，使执行机关和立法机关真正运转起来，使宪法规定的既分权又保持权力自上而下的统一具有实际内容。

这些法律草案的内容主要有三项：第一，修改联邦委员会（议会上院）的组成原则；第二，关于解除地区领导人职务和解散地方立法机构的规定；第No.4,November 2008Seq.No.106三，关于地方领导人与下属权力关系的规定。

按照这些法案的规定，联邦委员会的组成将加以改变，联邦主体最高行政长官和立法会议最高领导人任命自己的代表担任议会上院议员，他们自己则不再进入联邦委员会；联邦中央有权解除联邦主体行政长官的职务，有权解散不遵守联邦法律的立法会议；联邦主体领导人可以解除地方自治机构领导人的职务。

[3]普京认为，这些政治举措不仅正确，而且为国家权力机关自上而下正常运转所必需。

其中，改变联邦会议上院的组成方式是最为重要的一项，其目的是取消各联邦主体最高行政长官和地方杜马主席兼任联邦委员会成员的惯例，恢复上院作为职业化立法机关的本来面目。

（三）建立统一的法律空间建立俄罗斯联邦统一的法律空间，是普京加强对地方控制的基础，是理顺中央与地方关系的主要标志。

建立统一的法律空间具有两点政治内涵：首先要“破”，即取消不符合联邦宪法的地方性法律；其次要“立”，即通过新的法律来调整中央与地方的权力关系。

有破有立，才能构成统一的法律空间。

普京表示，修改宪法并不是刻不容缓的首要任务，最重要的是如何使履行现行宪法和基于宪法的各项法律成为国家、社会及个人的生活准则。

因此，关键在于联邦主体所通过的法律是否符合宪法。

普京上台之时，俄罗斯有1，000多部联邦法律，各共和国、边疆区、州及自治区有数千部法律，这些法律并不都符合联邦宪法，必须加以改变。

2000年5月12日，普京总统致信巴什基尔共和国议会，敦促它以国家基本法和联邦法律为依据来制定共和国宪法。

普京又发布总统令废除巴什科尔托斯坦共和国法律关于共和国总统有权在辖区内实行紧急状态的规定，因为这也和联邦法律相抵触。

同时，普京还废除了印古什共和国总统和政府以及阿穆尔州行政长官发布的一系列法律文件，宣布这些与联邦法律相抵触的地方法律终止实行。

在这些雷厉风行的改革措施的实施中，联邦区总统全权代表发挥了重要的作用。

但是，中央与地方的权限结构划分是比较复杂的政治难题。

一方面，俄罗斯宪法确立了中央与地方的权限分权框架，宪法第71条、第72条和第73条对此都有明确的规定；另一方面，俄罗斯很多联邦主体领导人仍然提出，应进一步从法律上划分中央和地方的职权，尤其是属于联邦中央与地方共同管辖的职权，而不能仅仅依靠总统驻联邦区全权代表来进行协调。

为此，普京又专门发布总统令，成立一个主要由联邦主体代表和中央各部门代表参加的联邦中央与各主体职权划分问题的政策建议委员会，具体讨论有关问题。

（四）确立地方权力机关的组建方式普京通过设置联邦区和任命驻联邦区全权代表，使联邦中央拥有了对地方当局进行控制的行政管理机制，从而为普京管理国家和推行其他联邦制改革提供了保障。

裁定地方领导人、地方议会违宪行为的权力归联邦中央所有，建立了联邦中央约束地方精英的法律干预机制；通过改组上院组成方式，将地方领导人的影响力限于处理地方事务，削弱了地方精英干预联邦中央的能力，同时使联邦委员会成为真正意义上的立法机关。

二、第二阶段改革2004年9月3日，别斯兰人质事件发生，造成338人死亡。

2004年9月4日，普京发表告全民书，表示俄罗斯的政治体系不能适合社会发展的现状，俄罗斯应建立一个更为有效的安全体系，使护法机关在面临新威胁时能够采取有效的行动。

普京指出，俄罗斯必须建立有效的应对危机的管理体系，包括在护法机关运作方面采用全新的方法。

[4]第二阶段的改革宣告开始。

2004年9月13日，普京召开政府扩大会议，强调俄罗斯目前最重要的任务是捍卫国家统一、加强国家机构建设、恢复公民对政府的信任和重塑维护国内安全的有效机制。

普京表示，国家团结与统一是战胜恐怖主义的重要条件，没有团结与统一，这一胜利就无从实现，而政府机制的一体性是巩固国家的最重要因素，但是俄罗斯尚未建立起能体现这种一体性的政权体系。

普京认为，为保障国家政权的一体性，推动联邦制的发展，中央与地方必须联合参与地方政府的组阁。

各联邦主体的高级官员应该由国家元首提名，并由该地区的立法会议最终选举产生。

也就是说，地方政府的组成应与俄罗斯联邦政府的组成原则相一致；各地负责人则应与其下辖的自治地区政府密切合作，并在法律允许的范围内，对地方自治政府的组成施加更大的影响。

[5]普京在这一阶段最重要的举措，就是改革各联邦主体执行权力机关的组建方式。

普京提议，要改变地方最高行政长官的直接选举制度，用任命联邦政府总理时所采用的方式来替换全民投票选举制。

各共和国、边疆区和各州的最高行政长官在形式上由地区立法机关选举产生，但俄罗斯联邦总统将负责向地方立法机关提名候选人。

地方行政领导人的免职制度也将与此相似，总统下达免职令，地方议会加以批准。

普京认为，必须在比例选举的基础上产生议会，议员只按政党名单选举产生，单席位选区和无党派的自荐候选人将不复存在。

今后，执政党领导人将领导地方议会。

[6]2004年9月28日，普京总统向国家杜马提交修改俄罗斯联邦主体领导人选举程序的法案。

为了寻求更广泛的支持，尤其是赢得西方的理解，10月21日普京表示，自苏联解体以来俄罗斯一直在寻求最佳的社会组织形式，尽管俄罗斯具有幅员辽阔、民族众多等特殊性，但是俄罗斯在政治领域和经济领域的改革不会超出现行宪法和背离民主原则。

2004年12月27日，普京发布总统令，对提名地方行政长官人选的程序做出明确规定。

2005年12月19日，国家杜马又通过了对联邦主体行政长官产生办法的修正案，原则上由在地方议会选举中获胜的政党提出行政长官候选人，交由地方议会审议后提交联邦总统。

由于政权党统一俄罗斯党在全国政治版图中处于优势地位，联邦主体行政长官的实际任命不过是走个形式。

普京的这项政治改革改变了整个国家的执行权力体系，其影响力远远超出反对恐怖主义的政治范畴。

就根本意义而言，确立地方权力机关新的组建方式，是普京为了更快地实现强国富民的战略目标。

只要普京认为俄罗斯的联邦制度难以同这个中心任务相适应，按照他一贯的执政风格，政治改革迟早要进行。

这是俄罗斯政治发展的大背景，也是观察俄罗斯政治形势的总思路。

普京在2003年国情咨文中提出三大任务，在2004年国情咨文中提出社会经济领域的一系列改革，这些都是为了解决国家的发展问题。

普京认为，要实现上述发展目标，俄罗斯必须使政治资源尤其是权力资源实现最大限度的优化，使之运转灵活。

优化政治资源也是普京这项政治举措的主要目的。

由联邦总统提名地方领导人，然后由地方立法机构加以确认，这实际上是使地方的政治资源和政治倾向都能与中央的权力相匹配，以便有效地控制分立主义倾向和地方主义倾向。

普京还设立了地区和民族政策部，这是从民族和解出发来调节中央和地方关系，显然也是优化政治资源的重要措施。

别斯兰人质事件以后，俄罗斯联邦主体的合并也提上议事日程。

2004年10月13日，统一俄罗斯党总委员会成员弗拉季斯拉夫耶夫在接受采访时说，联邦主体合并是俄罗斯政治改革中最重要的一项，在众多联邦主体中，只有不超过10个有能力自给自足，这就使国家难以正常运转和管理。

[7]2005年4月4日，时任总统办公厅主任的梅德韦杰夫也警告说，政界和商界的精英如不能合作共事，俄罗斯就有可能分解为几个不同的国家，因此政府正在考虑一个将89个联邦主体合并成数个超级行政区域的计划。

[8]梅德韦杰夫把合并联邦主体作为防止国家分裂的重大措施提出，说明此事已引起俄罗斯上层的高度重视。

此后，俄罗斯其他政要和政党领袖也各抒己见，说明合并联邦主体的任务已经提上议事日程。

联邦主体合并的政治意义在于优化管理，更有效地执行社会经济政策，最终是为了提高民众生活水平。

新的克拉斯诺亚尔斯克边疆区的成立就有助于开发东西伯利亚的新油田。