机关联合行文常见问题探析作者：范铮来源：《档案管理》2017年第03期摘要：《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》国家标准的实施，对党政机关公文处理的标准化、规范化起到了极大的促进作用，但在实际工作中，有的文秘工作者对联合行文的规范要求还有些困惑。

文章对联合行文的发文主体、发文机关标志、签发人、标题、主送机关、署名、成文日期、印章以及归档等常见病误进行分析，并提出规范建议。

关键词：公文；联合行文；问题探析自2012年7月1日《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）和《党政机关公文格式》国家标准（以下简称《标准》）实施以来，党政机关公文处理的标准化、规范化水平得到了极大提升，但在联合行文这一问题上，一些文秘工作者还是感到有些困惑。

本文试针对机关联合行文常见问题与学界同仁作一探讨。

1 关于联合行文的主体《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。

属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。

”从这一规定可以看出，联合行文是指一份公文由两个或两个以上的机关联合制发。

按照《条例》规定，联合行文的前提有三个构成要件：其一，联合行文的主体必须是同级机关；其二，联合行文必须确有必要；其三，行文内容必须为事关各联合行文机关的重要工作，不得是一个机关职权范围内的工作。

在实际应用中的常见病误如下：1.1 为了广造声势动辄联合行文。

近年来，几十个单位的联合行文屡见不鲜。

如：国家发展和改革委员会等44个单位《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》（发改财金〔2016〕141号），经媒体公布后饱受热议，44个单位联合对失信联合惩戒无疑成为吸引眼球的热点。

众所周知，联合行文如果涉及多个单位，需要主办机关逐个单位去征求意见、会签、盖章，这些环节完成往往需要很长时间。

虽然从表面上看，这样的文件出台很有声势，但同时也带来发文效率低下的弊病。

因此，笔者建议此类公文如果确有制发必要，应该由其共同的上级机关发文为妥。

如上述文件因涉及部门较多，可以由国务院制发。

1.2 联合行文机关不对等。

关于联合行文的主体要求必须是同级机关，而实际应用中往往不同级别的机关也联合行文。

如：国家卫生计生委与国家中医药管理局联合制发了《关于推进分级诊疗试点工作的通知》（国卫医发〔2016〕45号）。

国家卫生计生委与国家中医药管理局不是同级机关。

根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》，设立国家卫生和计划生育委员会，为国务院组成部门。

国家卫生和计划生育委员会管理国家中医药管理局。

因此，该文由上级机关与下级机关联合行文不妥。

有的联合行文单位虽然不是有直接隶属关系的上下级机关，但由于不是同级机关，也不能联合行文。

2 关于发文机关标志《条例》第九条规定：“发文机关标志由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。

联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。

”按照这一规定，联合行文中的发文机关标志可以采用六种形式：其一，联合行文各机关全称加“文件”二字；其二，联合行文各机关规范化简称加“文件”二字；其三，联合行文各机关全称；其四，联合行文各机关规范化简称；其五，单独用主办机关全称；其六，单独用主办机关规范化简称。

在实际应用中的常见病误如下：2.1 发文机关不是规范化简称。

公文的发文机关标志既可以使用全称也可以使用简称，但简称必须是规范化简称，不能随意苟简。

[1]在实际工作中，有的文秘工作者使用发文机关简称往往沿用习惯叫法，如：“××发展和改革委员会”简称“××发改委”，“××工业和信息化厅”简称“××工信厅”，“××人力资源和社会保障局”简称“××人社局”。

对这些“简称”人们似乎已经习以为常，但其不合规范，应当加以纠正。

“××发展和改革委员会”应简称为“××发展改革委”，“××工业和信息化厅”应简称为“××工业信息化厅”，“××人力资源和社会保障局”应简称为“××人力资源社会保障局”。

发文机关简称一般由该机关的上级机关做出规定，并且上下一致，不得随意简化。

如省、市级人力资源和社会保障部门应分别简称为“××人力资源社会保障厅”“××人力资源社会保障局”，与国家层面的“人力资源社会保障部”相统一，而不能简化为“××人社厅（局）”。

2.2 联合行文发文机关标志有的用全称，有的用简称。

在一份文件里，有的机关标志用全称，有的用简称，繁简夹杂，显失规范。

2.3 发文机关排序不当。

《标准》7.2.4规定：“联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前。

” 但在具体实践中，有的机关未遵循此规定，虽然联合行文的机关属同级机关，但主办机关总有一种心态，尤其是对组织、编制、财政等一些有职有权的机关不敢造次，甘愿排在这些机关名称之下。

还有的完全按照“党的机关、行政机关、人民军队、企业和群众组织”的惯例顺序排列，虽然看上去比较规范，但没有突出主办机关。

如政府部门作为主办机关与党委机关联合行文时，往往将党委机关名称排列在前，不符合《标准》规范。

2.4 发文机关过多影响正文显示。

2016年笔者还曾见到一份32个单位的联合行文——《质检总局等关于印发〈认证认可检验检测发展“十三五”规划〉的通知》（国质检认联〔2016〕524号），发文机关分两列排布，一列16个单位。

即便如此，该文首页也未能显示正文，只显示了公文标题和部分主送机关。

笔者认为如果发文机关较多时，发文机关标志一味并用联合发文机关名称的做法并不可取，建议明确此种情形下发文机关标志只使用主办机关名称。

3 关于联合行文的签发人《条例》第九条规定：“上行文应当标注签发人姓名。

”第二十二条规定：“公文应当经本机关负责人审批签发。

……联合发文由所有联署机关的负责人会签。

”在实际应用中的常见病误如下：3.1 凡是联合行文都标注签发人姓名。

按照《条例》规定，上行文应当标注签发人姓名，而平行文、下行文无须标注签发人姓名。

3.2 上行文只标注主办机关的签发人姓名，或由机关负责人而不是由主要负责人签发。

按照《条例》第二十二条规定，“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”，因此，上行的联合行文应由所有联署机关的主要负责人签发。

3.3 签发人姓名排列顺序与发文机关的排列顺序不一致。

《标准》7.2.6规定：“如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排”。

也就是说，签发人姓名顺序与发文机关的排列顺序是一一对应的，在具体实践中，仍有主办机关在签发人姓名排序上“谦让”，将本机关的签发人姓名排在其他机关签发人姓名之后的现象。

3.4 签发人格式错误。

《标准》7.2.5规定：“上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。

” 7.2.6规定，“签发人姓名用3号楷体字”，“如有多个签发人，……一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐”。

在实际应用中，有多个签发人时，还经常出现发文字号与第一个签发人对齐、每行排两个以上签发人姓名、签发人姓名用仿宋字体、姓名之间用“、”间隔等错误现象。

由于签发人较多需要回行排布时，会占用较多的首页篇幅，建议借鉴《标准》7.3.2规定“如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记”的做法，明确有两个以上签发人时，应当将“签发人”要素移入版记。

4 关于公文标题《条例》第九条规定：“标题由发文机关名称、事由和文种组成。

”在实际应用中的常见病误如下：4.1 省略发文机关。

联合行文往往发文机关较多，有的机关起草公文时为了简化，将标题中的发文机关名称省略。

如上文提到的《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》（发改财金〔2016〕141号），在公文标题中就省略了发文机关。

笔者认为此举既不符合《标准》规定，又不利于对此文件的引用，当引用该文件时，只引公文标题无法了解发文机关是谁。

因此，这种简化方式实不可取。

笔者建议，如果发文机关较多，可以采用发文机关全部用规范化简称或用“主办机关+等”的简化方式。

如国家质量监督检验检疫总局等32个单位联合印发《认证认可检验检测发展“十三五”规划》时，将公文标题简化为《质检总局等关于印发〈认证认可检验检测发展“十三五”规划〉的通知》，是比较恰当的做法。

4.2 各发文机关名称之间用顿号间隔。

在2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中规定，“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”。

虽然取而代之的《条例》没有此表述，但在公文标题中，发文机关名称之间不用标点符号而用“空格”间隔已成约定俗成的用法。

4.3 标题分多行排布时，在发文机关名称中间断开不当。

《标准》7.3.1规定，标题“分一行或多行居中排布，回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形”。

在实际应用中，有的机关为了追求标题排布成“梯形或菱形”的效果，需要回行时，在某一发文机关名称中间断开，未考虑词意的完整，造成断词不当。

如标题中的发文机关“××发展改革委”，如果需要回行时在“发展”或“改革委”中间断开，都会造成词意的不完整。

5 关于主送机关《条例》第九条规定，主送机关是“公文的主要受理机关”，“应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称”。

在实际应用中的常见病误如下：5.1 上行文向多个机关主送。

联合上报的公文原则上只有一个主送机关，即各联合发文机关共同的上级机关。

[2]为了避免多头报送，提高工作效率，请示的主送机关只能有一个，而报告只有在需要多个上级机关尽快知道灾情、疫情等紧急情况时，可以有多个主送机关，这应属特殊情况下的特例。

在实际应用中，还有联合行文向多个机关请示或报告的现象。

5.2 主送机关名称有的用全称、有的用简称或用没有明确所指的统称。

与上文提到的对发文机关标志的要求一致，主送机关名称可以用全称，也可以用简称，但必须统一，要么都用全称，要么都用简称，而且必须是规范化的简称。

在实际应用中，还有的文秘工作者为了简化，以“各有关单位”“各相关部门”等统称作为主送机关名称，笔者认为不可取，什么是“有关单位”、哪些是“相关部门”没有明确指出。

《条例》规定可以用“同类型机关统称”作为主送机关名称，但这一“统称”必须有明确所指，如“各安委办成员单位”“各县（市、区）人民政府”“市农业标准化工作领导小组各成员单位”，等等。