乡镇财政面临的问题及对策刘笑萍内容提要:农村税费改革特别是取消农业税后,乡镇财政的职能和工作任务发生了较大转变,出现了新的特点。

在此形势面前,乡镇财政所面临的困难与问题必须引起足够的重视,只有在调研分析的基础上,从体制、制度机构等方面进一步强化乡镇财政职能才能进一步的促进乡镇财政的良性发展。

关键词:乡镇财政;政策建议;对策农村税费改革特别是取消农业税,实行“乡财县管”后,乡镇财政的职能和工作任务发生了较大变化。

乡镇财政面临的困难与问题,必须从体制建设、制度建设、机构人员建设等方面进一步强化。

一、乡镇财政的现状与问题(一)乡镇财政机构设置情况。

乡镇财政的设置主要有以下三种类型:一是派出机构模式。

乡镇财政所为县财政部门的派出机构,人员隶属县财政局统一管理,代表县财政管理乡镇财政工作。

二是“双重管理”模式。

财政所为乡镇政府机构,人员编制在乡镇,行政领导隶属于乡镇政府,县财政局对乡镇财政所人员的分工、调动、考核等实行统一管理。

三是乡镇机构模式。

乡镇财政所的所有管理权均在乡镇,县财政局仅对其进行业务指导。

(二)新时期乡镇财政的特点。

一是填补了为农服务与综合协调两个“空位”。

乡镇财政为农服务职能显著增强,乡镇普遍设立了农村财务服务中心,建立了乡镇会计集中核算和村财乡管制度,负责乡镇各单位的会计核算业务,为村级财务管理提供代理记账服务。

建立了涉农补贴发放“一折通”发放体系。

随着国家惠农政策的实施,对农村、农民的各类补助也越来越多,乡镇财政职能随之改变,及时填补了这个“空位”。

尤其是“一折通”发放机制的建立,乡镇财政通过核实享受对象、公示补贴名单、逐户兑付落实等程序,有效地解决了涉农补贴发放中存在的虚报冒领、兑现不及时等问题,既保护了农民的利益,也节省了大量的发放成本,深受农民群众的欢迎,为乡镇财政赢得了荣誉。

二是肢解了预算与监督两个财政管理“本位”。

一方面,乡镇财政预算管理的职能严重弱化。

税改后,原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到县财政预算支出,乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理,支出范围窄,预算调控余地小。

特别是随着“乡财县管”改革的实施,乡镇财政总预算会计被取消,一部分县区预算共编演变成了预算代编,县财政包揽了乡镇的预算,乡镇预算管理职能已基本丧失,乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”。

另一方面,乡镇财政监督乏力。

下达乡镇的涉农补助资金增多,但分属多个部门多头管理,乡镇财政无法实施有效监督。

虽然在“乡财县管”制度设计时,在乡镇统一设立了“专项资金”账户,将在乡村实施的项目资金纳入乡镇财政,实行统一监管,但由于部门利益的驱使,大量的涉农项目资金仍归县级部门管理,实施县级“报账制”,使本属于乡镇财政管理监督的职能被严重肢解,资金使用监督“缺位”问题突出,容易形成管理“真空”。

三是形成了农村公共产品供给与支出责任两个“缺位”。

目前,在我国许多乡镇,基本财力靠市县转移支付,自身难以为政治学研究 2008年第6期农村提供公共产品,特别是在经济不发达地区,由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。

由于财力限制,县乡财力分配形成事实上的“财政承包体制”,县级财政“越俎代庖”,对乡镇政府缺乏激励政策,难以调动乡镇理财的积极性,造成支出责任上移,乡镇的支出责任也严重淡化,支出的依赖性和随意性并存。

要钱成了乡镇领导的主要工作,要不来就借,借不到就欠,寅吃卯粮。

同时,由于乡镇工作任务以及政策要求与支出责任不对称、农村各类项目建设要求群众自筹的项目多,财政对各项建设的资金补助标准一定几年不变等原因,乡镇政府难以监控债务,农村债务仍成增加的趋势。

四是带来了非税收入管理与资产管理两个“虚位”。

非税收入管理职能落不到实处,由于机构上划,在乡镇中的行政执法权(如公安、司法、计划生育执法权等)大多直接或间接地掌握在上级相关职能部门手中,特别是乡镇中小学上划县级管理后,学校的收费资金未按“收支两条线”管理,脱离财政监督。

国有资产管理职能落不到实处,乡镇大部分单位由县级部门主管,单位的资产同乡镇财政之间没有隶属关系,县级财政“鞭长莫及”,乡镇财政“有职无权”,一些单位随意处置资产,存在资产流失现象,形成国有资产管理上的严重脱节。

五是形成了工作和指导上的两个“错位”。

对乡镇的业务指导上的错位,即县乡财政之间,乡镇都依附于县级,县级财政负责对乡镇财政的指导和建设,既有力不从心的财力限制,又有条块之间的利益纠葛,难以形成对乡镇财政的统一协调指导,不利于乡镇财政的建设和发展。

乡镇财政干部工作时间的错位,即实行县财政垂直管理的容易偏离乡镇重点工作,实行“双重管理”和归口乡镇管理的又出现大量的时间脱离本职工作,一些乡镇财政所失去了财政工作重心。

(三)乡镇财政面临的困难。

一是职能定位不清,影响乡镇财政发展。

目前乡镇财政存在“缺位”、“空位”、“错位”现象,不利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落实,不利于乡镇政府。

基层财政工作者也不断反映要加强乡镇财政建设,理清职责,落实责任,更好地服务于“三农”。

二是工作量加大,工作难度增加。

由于乡镇财政处于财政管理体系的末端,直接面对千家万户,工作面广,服务项目多,补贴兑付工作程序和标准要求较高,致使任务十分繁重,工作量比税改前增加两倍,乡镇财政人员不堪重负。

一些财政所长反映,由于涉农补贴涉及到农民个人的直接利益,发放工作做不好,影响较大,发钱比收钱还难。

三是人员大幅度减少,资金安全风险大。

乡镇财政人员不足,造成干部兼职较多,难以做到会计、出纳相分离,管理、监督相分离,账户、印鉴相分离,内部监督制约机制不能有效建立,形成财政资金安全的潜在风险。

四是缺乏业务培训,人员素质普遍不高。

乡镇财政干部专业人员少,年龄偏大,工作技能和素质很难适应快速变化的形势,特别是不能适应计算机网络管理和办公自动化的要求,个别乡镇财政人员唯恐损坏电脑,干脆不开机,电脑成了摆设。

五是经费短缺,办公条件差。

乡镇财政所自身没有经费预算,支出靠上级补助,随着业务量的增加,经费短缺问题突出。

同时,乡镇财政所办公、住宅条件较差,原来是标准化的财政所,现在时过境迁,长期无人关注乡镇财政自身建设,加上经费紧张,房屋维修资金缺乏,影响基层财政干部的正常工作和生活。

二、乡镇财政的职能定位面对新形势、新任务的要求,合理定位乡镇财政职能势在必行。

结合乡镇政府的职能和相关法律法规,乡镇财政的职能定位要围绕发展经济、社会管理和公共服务来进行,并着重从适度的预算管理权、规范的核算监督权、到位的政策执行职责、满意的公共服务职责等“两权两责”四个方面予以细化。

具体可归纳为八项:一是预算编制管理职能。

宣传、贯彻落实国家财政经济政策,负责乡镇财政预算管理与执行,保证乡镇政权和村级组织的正常运转。

二是公共财政服务职能。

落实公共财政制度,履行乡镇政府内部综合协调职能,负责提供和落实农村范围内公共产品和公共服务,促进农村经济和社会建设事业发展。

三是组织协调收入职能。

协调组织乡镇财政乡镇财政面临的问题及对策预算收入,严格执行“收支两条线”的规定,管理乡镇非税收入。

四是管理监督资金职能。

管理各类农村公共产品资金和公益事业资金,负责各项支农资金、涉农补贴资金的兑付落实,监督管理资金的合理有效使用。

五是单位财务管理职能。

落实支出责任,监督管理乡镇单位财务收支活动;组织实施乡镇和村级财务核算和监督工作。

六是国有资产管理职能。

管理乡镇单位国有资产,对债权债务实施监督管理;参与建设项目的论证和实施工作,办理政府集中采购事项。

七是农村综合改革职能。

落实农村综合改革政策,建立健全防止农民负担反弹的监督制约机制,保护农民的利益。

八是其他工作。

配合乡镇中心工作,加强自身建设,提高管理服务水平。

三、强化乡镇财政的对策结合乡镇财政存在的问题,必须从乡镇财政的体制建设、制度建设、机构人员建设等三个方面入手,进一步强化乡镇财政职能。

在乡镇财政体制建设方面,将县乡财政建设纳入国家财政的总体发展战略规划,根据当前乡镇财政的特点,转变职能,科学定位乡镇财政职能,由原来的抓收入转变为加强对支出的监管和跟踪,完善县乡财政体制。

建议各省结合全国财政体制的总体构架出台乡镇财政建设的指导性文件,通过调整体制、完善政策、强化管理等手段,逐步解决乡镇财政的困难问题。

要坚持分类指导的原则,针对各地乡镇财政发展水平的不同,分类指导和改革县乡财政体制,满足不同类型乡镇发展的需要。

在合理划分县乡事权和支出责任的基础上,综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素,对不同类型的乡镇实行不同的财政体制。

经济较发达、财政收支规模较大、财政收入增长能满足自身需要的,可实行比较规范的分税制财政体制,以调动乡镇发展经济、增收节支的积极性;经济欠发达、收入规模小、收不抵支的,实行统收统支或统收统支加激励的财政体制,乡镇财力缺口由县级弥补,以保障乡村政权组织正常运转。

在乡镇财政制度建设方面,进一步明确乡镇财政收入、支出、管理、监督等各项职责,达到“职责明确、制度健全、操作规范、运转高效”的目的,使乡镇财政工作有章可循。

一要规范转移支付制度,科学合理地确定乡镇财力,以制度的形式固定下来,并适应形势和县区财力的变化,以年度为单位进行调整。

二要规范“乡财县管”工作。

综合全国各地试点的先进经验和作法,制定统一规范、可操作性强的实施办法,进一步规范乡镇财政收支行为,控制乡镇债务风险。

三要强化资金监督管理职能,落实乡镇财政监督管理的权利,在乡镇设立“专项资金”专户,用于核算在乡村范围内实施的项目资金,对各类项目的专项资金,实行县乡两级报账制。

四要完善非税收入征管制度,在农村范围内的行政事业性收费和罚款,实行收缴分离,按照属地原则,就近缴入行为发生地乡镇财政,作为乡镇财政的非税收入,纳入乡镇一级预算管理。

在乡镇财政机构和人员建设方面,建议将乡镇财政所作为县财政局的派出机构,统一称“XX财政所”,或按经济区划成立乡镇财政分局。

坚持县财政局对乡镇财政所的领导,财政所人、财、物由县(市)财政局归口管理,并逐步规范化、制度化。

在财政部门内部设立乡镇财政管理机构,负责对乡镇财政的指导,履行贯彻落实制定政策、规范县乡财政体制、监督县乡财政体制运行、监督乡镇范围内转移支付资金使用、开展干部培训、支持乡镇财政建设和发展等职能。

三是加强人员配备管理。

根据业务量大小,合理配备乡镇财政工作人员,按照乡镇规模,一类乡镇配备6人,二类乡镇配备5人,三类乡镇配备4人,人员在财政所内部可根据工作需要和工作量不同,实行交叉任职。

四是增加对乡镇财政建设的投入,改善办公条件,提高财政自动化办公水平,不断提高办事效率和服务水平。

作者:刘笑萍,中央财经大学财经研究院(北京市,100081)。