俄罗斯日本应急管理考察报告20****年10月15日至29日，国务院办公厅赴俄、日应急治理考察团对俄罗斯、日本的应急治理工作进行了考察。

俄罗斯、日本基本上灾难多发国家，应急治理工作起步较早。

特别是上世纪80年代以来，两国均多次记忆伤亡重大、妨碍深远的特别重大突发公共事件，并在处置过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，基本形成了符合各自国情的突发公共事件应对体系，积存了许多成功的经验，值得我们学习和借鉴。

一、两国应急治理要紧做法（一）统一指挥、分级负责的应急治理体制。

俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配合的垂直治理体制。

前苏联解体后，在政治和社会经济剧烈动荡、国内民族矛盾别断激化的背景下，疲于对付各类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前压力。

1994年1月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自然灾难后果部”（简称为紧急状态部），要紧负责自然灾难、技术性突发事件和灾害类突发公共事件的预防和救援工作。

紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队协助紧急状态部处置突发事件。

紧急状态部直辖40万人的应急救援部队及装备。

该部队作为独立警种，按部队建制，统一征服，统一警衔。

在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、都市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急状态机构。

并且，为强化应急治理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心治理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急治理机构逐级负责的垂直治理模式。

联邦、区域、联邦主体和都市紧急状态机构（部、中心、总局、局）下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等治理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有能力发挥中枢协调作用。

紧急状态部成立以来，尽管俄政坛几经变化，但紧急状态部的职能和地位别但没有被削弱，反而别断得到加强，在处理国内外各类复发公共事件中发挥了重要作用。

日本建立了以内阁府为中枢，经过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中治理的应急体制。

1995年阪神大地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能。

实行中央、都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织治理体制。

在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共服务的单位（如银行、红十字会、电信电话株式会社、广播协会等）负责人共同参与中央防灾会议。

该会议是日常应急治理最高决策机构，负责制定防灾基本打算与防灾业务打算；在地点一级。

地点首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，制定地区性防灾打算。

当重大灾难发生时，内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见，在内阁府成立“特别灾难对策本部”（类似于我国突发公共事件应急处置暂时指挥部）进行统筹调度，另外在灾区设立“特别灾难现场对策本部”以便就近治理指挥。

并且，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣（又称防灾担当相）。

日本政府内阁仅设二十个大臣，设立防灾大臣那个职位充分体现了日本对防救灾工作的重视。

内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息（核、工业事故、环保事件除外），制订防灾和减灾政策，以及承办中央防灾会议日常工作等。

各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门相对集中治理。

内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾难以及没有明确部门治理事件的应急救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故应急救援工作，经济产业省牵头负责生产事故应急救援工作，海上保安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾难工作。

（二）运转高效、全社会共同参与的应急机制。

1.反应灵敏、功能强大的信息报告体系。

俄罗斯紧急状态部下设危机操纵中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视事情上报总统，并分送有关部门和地点。

危机操纵中心内设信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内能够将有关事情传至其他相关部门。

当重大事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行统一的协调和指挥。

目前，俄紧急状态部正预备将涉及交通事故、医疗抢救和刑事案件的报警电话，全部统一到消防报警电话，以进一步加强应急治理的综合性和统一性。

在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员要紧责任是将灾难事情及时经过络报告紧急状态部门。

俄十分重视信息的国际交流，比如与美国签订协议，两国共享国际灾难方面的卫星图像信息。

日本设有内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外的情报，并且建立了中央与地点政府之间的紧急联络通讯，强化了中央防灾无线通讯系统。

首相官邸除了常规通讯设备外，还在危机治理中心装备了与事故现场联系的多功能卫星转播通讯设备。

灾情发生时，信息交流与共享要紧依赖完善的地面固定通信系统，并且也利用通畅的专用无线通信络。

通讯络要紧包括中央防灾无线、消防防灾无线、县市防灾行政无线、市街区防灾行政无线、防灾相互通信专用无线等多个系统，防止大规模灾难造成通信线路拥塞。

这些络纵横交织，形成了一具整体的、覆盖全国的应急对策专用无线通讯，为日本政府收集处理信息提供了高科技支撑。

值得一提的是都市街区无线系统，由户外扩音器、家庭受信机、车载无线电话挪移系统，以及市街区公所、学校、医院等防灾相关机关的防灾络系统所构成。

一旦有灾情，能够在5分钟内将灾难信息通知有关居民，幸免引起社会恐慌。

日本政府打算到2011年，建立起全国危机警报系统，直接向国民报告地震、海啸等自然灾难以及导弹突击等各种突发事件信息。

日本政府重视灾难信息资料的积存和研究，1998年倡议成立了亚洲减灾中心，目前已有25个成员国，成员国能够共享灾难信息和救灾经验，现已成为世界上最重要的灾难信息收集中心之一。

2.储备充脚的应急货物和装备精良的应急队伍。

俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量。

其中，国家中央航空救援队拥有多种专业的救援设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等。

为提高专业人员的素养，俄罗斯建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。

俄罗斯紧急状态部下设了俄紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等8所教育机构。

成立于19****年的圣彼得堡消防大学，现有教授、副教授160多人，培养了大批应急治理领导和专业骨干。

日本政府的应急救援机动力量要紧包括消防、警察、自卫队，消防部队是其中的中坚力量。

1995年阪神地震后，日本政府正式建立消防援助从。

2005年，消防部队共有94万人，数量是警察人数的四倍。

此外，惊险品企业必须依照《消防法》和《石油基地灾难防治法》设立消防队伍。

大规模灾难发生时，消防部队可调度全国先进设备、人力物力资源进入灾区进行救灾、灭火、救助等行动，消防部队还有8架专用直升飞机，1小时内能够达到辖区内任何地点。

据了解，为提高广阔家庭自救能力，日本家家户户门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包。

3.科学防范的应急理念和广泛深入的宣传教育。

日本政府高度重视防灾减灾的全民教育，设有防灾日，每年都组织大量的相关活动。

日本将培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的一具重要任务。

并且，针对别同人群特点，建立了各种各样志愿者组织，以达到应急知识自学和帮教的目的。

截止到2005年底，全国2418市町村中有1988个市町村成立了115814个自主防灾组织。

其中，有13012个妇女防火俱乐部组织，约200万人；有5632个青年消防俱乐部，约43万人；有14461个幼年消防俱乐部，约126万人。

各地还建设了一批面对公众的防灾知识宣教馆，免费对公众开放。

2003年、2005年发生在新泻县长冈市的两次7.0级以上地震，无一人死亡，90％遇险者依赖自救、互救脱险。

俄罗斯除了在中学开设安全和逃生课程外，紧急状态部还有打算地向居民宣传安全防范和自救的知识。

宣教工作向来深入到社区，要紧针对老人和孩子等特殊人群开展宣教工作。

（三）权威、完备的法律法规体系。

俄罗斯1994年颁布了《联邦紧急状态法》。

该法要紧包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容。

该法律属于宪法性法律，假如紧急状态地区法律与紧急状态法相抵触的时候，紧急状态地区法律能够被总统中止，这为紧急状态下行政权力和立法权力的超常使用提供了法律依据。

另外，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章、1500个区域性条例，以及数百个联邦紧急状态治理部门公布的内部命令。

20****年，俄罗斯又经过了新的《反恐法》，进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。

日本形成了以《灾难对策基本法》为基础的法律体系，其中包括1961年整合多项单一法规制定的《灾难对策基本法》，以及其后制定的《灾难救助法》、《建造基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》、《灾难救助慰抚金给付等有关法律》等。

1995年阪神大地震发生后，日本又陆续制定了《受灾者日子再建支持法》、《受灾市街地复兴特别措置法》等法令。

这一系列专项法律，给予了国家在防灾行政上强大的公共权力，明确了防灾体制及国库负担制度，并规定了公共事业单位、普通居民等防范参与制度。

二、巨灾应急机制在俄罗斯和日本，普通把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的特别重大突发公共事件称为巨灾。

为减少和应对巨灾的发生，两国都建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。

俄罗斯所有突发事件操纵中心都承担指挥中心的职责，治理着各自的应急救援力量和救援技术支持机构。

紧急状态时，俄政府采取如下处置措施：一是启动俄联邦紧急状态系统，①各跨部门委员会的组织系统各就其位，执行紧急状态预案；②做好应急资源调动预备工作；③搜集信息，提早发布紧急状况区域；④预测与评估可能带来的社会和经济妨碍；⑤实施抢险救援以及救援人员安全爱护工作；⑤适时开展国际合作等。

二是启动民防救援系统，①向灾民提供日子救助；②协调内务部门和卫生部门采取救援行动；③派出搜救队伍协助救援。

三是设立危机治理中心，①负责调配有关货物装备资源；②保障中央与地点间的信息沟通；③监测早期处置发展事情。

四是派出航空部门配合处置重大灾难。

五是对媒体进行操纵和规范，①及时经过主流媒体向公众公布有关政府信息；②依法加强对媒体的治理，防止“有害”、虚假信息传播。

进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统公布实行紧急状态命令后，马上向联邦委员会（议会上院）和杜马（议会下院）通报，并送联邦委员会批准。

在实行紧急状态的联邦总统令中，需要阐明实施紧急状态的原因、地区范围、保障紧急状态处置的人力和物力、限制公民和法人权利的范围、负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧急状态的期限。