政府和社会资本合作（PPP）全流程指引甘肃中天律师事务所王军律师免责声明：鉴于撰写人未有PPP业务的实践经验，也无现成的律师PPP业务操作规范，本撰写人仅能通过查阅相关资料，参考其他律师同行对该类业务的经验著述，编写本业务操作流程。

本业务操作流程仅是撰写人个人的单独理解和体会，未经过任何实践检验，撰写不足之处，请各位老师及同事们批评指正，以便使PPP业务的操作流程更加得以完善，更具实务操作性。

第一部分：概念概述一、项目融资概述PPP（Public—Private—Partnership）模式系政府对外融资的一种模式，要想讲清楚PPP模式，就必须先从基础概念“项目融资”讲起。

广义的项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产享有100%追索权的融资活动；这其实更多的就是传统的企业融资（Corporate Finance）。

狭义的项目融资是“通过项目去融资”，具体而言，就是通过项目（如基础设施）建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动。

因为狭义项目融资最适用于基础设施（路、桥、港口等）、公用事业（电、水、垃圾处理等）、社会事业（学校、医院、养老院、监狱等）或自然资源开发（采油、气、矿等）项目，而这些项目往往都需要政府的特许经营授权，因此，狭义项目融资也常常称作“特许经营项目融资”。

所以PPP模式属于狭义的项目融资范畴。

二、PPP（Public—Private—Partnership）模式的概述及内容PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

根据PPP模式的项目融资模式的不同，PPP模式包含如下内容：1、BTBT是政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式。

BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单词的缩写，其含义是：政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予企业法人投资，在规定的时间内，由企业法人负责该项目的投融资和建设，建设期满，政府按照等价有偿的原则向企业法人协议收购的商业活动。

2、BOTBOT 是英文Build －Operate －Transfer（建设、经营、转让）的缩写。

从内容上看，BOT 是一种适用于基础设施建设的投资、融资方式。

BOT 投融资模式的典型形式是：项目所在地政府授予一家或几家私人企业所组成的项目公司特许权利——就某项特定基础设施项目进行筹资建设，在约定的期限内经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报；约定期满后，项目设施无偿转让给所在地政府。

简而言之，BOT一词是对一个项目投融资建设、经营回报、无偿转让的经济活动全过程典型特征的简要概括。

3、BOOTBOOT(Build－Own－Operate－Transfer) 形式，这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：项目设施建成后归项目公司所有。

4、BTOBTO（Build-Transfer-Own）形式: 这一模式与一般BOT 模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer ）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。

5、BOOBOO(Build－Own－Operate)形式: 其意思为某一基础设施项目的建设、拥有（所有）、经营。

在这一模式中项目公司实际上成为建设、经营某个特定基础设施而不转让项目设施财产权的纯粹的私人公司。

其在项目财产所有权上与一般私人公司相同，但在经营权取得、经营方式上与BOT 模式有相似之处，即项目主办人是在获得政府特许授权、在事先约定经营方式的基础上，从事基础设施项目投资建设和经营的。

6、ROTROT(Renovate－Operate－Transfer) 形式: 其意思为重整、经营、转让。

在这一模式中，重整是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营若干年后再转让给政府。

这是BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“重整”。

7、POTPOT(Purchase－Operate－Transfer)形式: 其意思为购买、经营、转让。

购买，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许专营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。

这是BOT 模式的变体，其与一般BOT的差别就在于“建设”变为“购买”。

8、BOOSTBOOST（Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer）形式: 其意思为建设、拥有、经营、补贴、转让。

发展商在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经营管理原因的经济效益不佳，须由政府提供一定的补贴，授权期满后将项目的资产转让给政府。

9、BLTBLT（Build－Lease－Transfer）形式: 其意思为建设、租赁、转让。

发展商在项目建成后将项目以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目资产转让给政府。

这一方式与融资租赁非常相似，仅是客体由一般的大宗设备换成了基础设施而已。

在我国目前常见的政府和社会资本合作模式主要有BOT、BOO、TOT、ROT。

第二部分：政府和社会资本合作模式全流程指引第一章：总则概述免责声明：该部分撰写的内容，是根据财政部财金〔2014〕113号文《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定的内容进行撰写，并对其中的部分内容进行概括总结，图文梳理。

部分内容参考借鉴了金诺律师事务所编著的《政府和社会资本合作（PPP）全流程指引》一书中的内容。

撰写人在此特别说明：本资料仅供本所律师内部参考学习交流使用，撰写人尊重相关作者的著作权，未经著作权人同意，不得转载、复制或实施以盈利为目的的其它行为。

（一）ppp项目中的主要参与方根据财政部及发改委的相关文件，PPP项目中主要参与方包括地方政府、项目实施机构、社会资本、项目公司、金融机构等。

1、政府根据ppp项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP 项目中所承担的具体职责也不同。

总体上讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供提供优质且价格合理的公共产品和服务义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。

作为公共产品或服务的购买者或者购买者的代理人，政府基于PPP项目合同形成与项目公司或社会资本之间的平等民事主体关系按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

2、项目实施机构项目实施机构包括政府或其指定的职能部门、事业单位、行业运营公司等，主要负责PPP项目的实施方案编制、社会资本筛选、项目合同签订以及项目监管。

3、社会资本方社会资本方是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（上市公司除外）。

社会资本是PPP项目的实际投资人，但在实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施方，而是由其针对该项目成立项目公司（SPV），作为PPP项目合同及其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。

4、项目公司项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。

项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。

但政府在项目公司的持股比例应低于50%，且不具有实际控制力及管理权。

5、金融机构金融机构指商业银行以及信托公司、基金、金融租赁等非银行金融机构，负责向PPP项目提供融资。

具体的债权融资方式除贷款外，还包括债券、资产证券化等。

（二）政府和社会资本对合作伙伴的基本要求在合作伙伴选择问题上，我们应充分理解PPP模式的内涵，既强调市场机制的作用，同时又强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置。

1、地方政府对合作伙伴的选择要求地方政府需要公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，一方面可以降低项目建设、运营中地方政府的财政负担，另一方面也能够有效提升公共服务质量。

2、社会资本对合作政府的选择要求从社会资本角度来看，其需要选择履约意愿（契约精神）和综合能力(财政实力、社会治理能力)较强的地方政府合作，减少项目争议风险。

二、PPP项目操作流程包括的内容根据《财政部PPP模式操作指南》的要求，PPP项目的操作主要包括如下五个阶段，共19个步骤。

三、PPP项目各阶段需要提供的主要资料文件根据PPP项目各阶段的要求，项目所需资料主要为以下内容：第二章：项目识别项目识别这一环节，主要工作包括：项目发起、项目筛选、项目物有所值价值评估、PPP项目财政承受能力论证一、项目发起政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

《财政部推广PPP模式的通知》中明确表示投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用PPP模式。

（一）政府发起财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。

行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及杨业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的项目。

（二）社会资本发起社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

二、项目筛选财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第七条规定：“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划；对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提供相关资料。

新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案，存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

”（一）项目筛选的基本注意点1、从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台中政府融资职能的情况下，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场效益、政府自身财政的承受能力等，选择是否开展PPP项目。