（二）问题
医疗保险制度改革，从试点到全面推进，既是制度创建的过程， 也是创新与探索的过程。应该说，改革在取得积极进展的同时， 也存在着亟待解决的问题、矛盾和困难。 一是困难人群特别是国有困难企业退休人员急需医疗保障却没有 参保资金的整体解决方案。 二是分担机制发挥作用的同时，不同需求的保障渠道还没有形成， 个人负担过重成为改革所不可避免的社会热点话题。
总之，改革进行到今天，更深层次的矛盾、困难及问 题已经显现，社会关注度前所未有的提高，医疗保险已经 成为社会关注的热点，而且人们的观念逐步转变，对政策、 制度的敏感会推进矛盾的演变和转化；单纯靠工作力度甚 至现行政策已经难以从根本上解决问题，需要新的思路、 制度性安排、政策性支持和方式性变革，只有这样，改革 才能取得突破性进展。
医疗保险制度实施范围还仅限于从业人员，城镇其他 无收入家庭的医疗保障没有通过新的制度纳入进来，覆盖 面还只有1亿多人，与日益增加的城镇从业人员数相去甚远。 随着户籍制度改革，农村转移人口进城，城乡统一劳 动力市场逐步建立，就业方式越来越灵活，人员在地区间、 岗位间的流动越来越频繁，如何从针对相对稳定的单位主 体的管理转向围绕频繁流动、情况更复杂的个人管理，如 何实现促进就业与社会保险的协调发展，都是新的课题。
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改革首先需要制度功能的重新创建与政府职能的重 新定位，着力构建一个独立于单位、实行社会化管理的 医疗保障体系。这就决定了医疗保险制度改革的任务必 须建立以基本医疗保险制度为主体，逐步完善多层次医 疗保障体系，创建两个需求保障机制和费用制约(分担) 机制，从而实现保障权益、维护稳定、促进改革和发展 的目标。
三是医疗保险管理机制受诸多因素影响，尚未对不规范的医疗服 务和不合理的费用增长产生根本性的作用。
四是医疗保障的现行政策还难以惠及城镇其他人群，医疗保障制 度体系建设和推进方式都缺乏有力的法律支持。 五是医疗保险基金运行承受着越来越大的支付风险：虽然住院医 疗费用增速趋缓，但影响总费用的住院天数和药品支出居高不下， 而且诊疗费上升压力趋强；参保人员年龄结构变化特别人口老龄 化将增加基金压力；过度的、无规划的补充保障将削弱基本保障 分担机制的作用；医疗技术进步、需求拉动、疾病谱变化等对基 金支出影响。
（一）成效
医疗保险制度改革的初衷，是解决原公费劳保医疗 制度的弊端，在市场经济条件下满足广大群众的基本医 疗保障需要。原公费劳保医疗制度所产生的问题可以概 括为“扭曲的制度功能与尴尬的多角债”，即：个人看 不起病，单位掏不起钱；费用直线上升，享受范围日益 缩小；医疗权益得不到保障，社会矛盾日益突出。
中国特色 社会主义建设
总布局
五 位 一 体
.经济建设 .政治建设 .文化建设 .社会建设 .生态文明建设
社会建设
发展社会事业
医疗与卫生
一、我国医疗卫生体制改革进程
十一届三中全会确立了改革开放的主旋律，在计划经济 向市场经济的转变过程中，中国医疗保障的制度背景开始 经历重大变化，传统的医疗保障制度逐步失去了自身存在 的基础。城镇基本医疗保障制度改革与财政体制改革、医 疗体制改革、现代企业制度的建立和所有制结构的变化都 有着密切的关系。随着改革开放各个相关领域改革的进行， 医疗保障制度的改革也就是顺理成章的事情了。
5年全面推进医疗保险制度建设的作用与意义，不仅在于保障 了1亿多人的基本医疗需求，不仅在于实现了基金收支的基本平稳， 也不仅在于控制了医疗费用的过快增长和不合理医疗消费。虽然 这些作用本身是原制度无法解决，而且其他任何一种保障方式也 不可能实现的。这一阶段改革的更大意义在于：确立了国家基本 医疗保险的制度框架，为进一步探索其他人群的医疗保障办法奠 定了基础；确定了国家基本医疗保障在健康保障方面的基础性地 位和作用，为商业医疗保险的发展开拓了空间，为实现人的全面 发展和多层次的健康需求创造了条件；促进了医疗机构的竞争和 内部改革及医疗卫生资源的合理配置，也通过非典时期医疗保险 发挥的保障作用，也有利于推进公共卫生体系的建设。
（三）发展
党的十六提出了全面建设小康社会的宏伟目标，十六 届三中全会提出了不断完善基本医疗保险制度、建立多层 次医疗保障体系的要求。而随着十六届三中全《决定》的 全面贯彻实施，中国的社会经济将发生一系列深刻的变化。 因此，进一步推进和健全医疗保障体系，既是实现全面小 康社会的内在要求，也是这项事业发展的难得机遇，同时， 也将面临更复杂严峻的挑战。
由于各种原因，医疗保障制度是城乡分离的。
（一）城镇：先后经历了公费、劳保医疗制度、城镇医疗 保险改革和试点阶段，全国范围内城镇职工基本医疗保险 制度的确立，以及多层次医疗保险体系的探索等阶段。
（二）农村：伴随着合作医疗的兴衰，努力开展新型农村 合作医疗制度的建设工作，进而对农村医疗保障制度多样 化革，截止2003年11月底， 医疗保险制度已经推进到全国绝大多数城市，参保人员达 到10647万人。其中在职职工占73%，退休人员占27%；49% 的国有困难企业职工参加了医疗保险。原公费、劳保医疗 享受人群基本纳入新的制度。 作为重大利益调整的世界性难题，5年来，我国医疗保 险制度推进之快，运行之平稳，基本保障之成效，对改革 发展稳定之作用，受到最广大群众之欢迎，已经取得了广 泛的社会共识。
二、我国医疗保险制度改革的现状与发展
中国城镇职工医疗保障改革的制度性探索，从1994年的 “两江”试点开始到现在已经整整10年，从1998年底下发《国 务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，全面推进 医疗保险制度改革到现在已经整整5年。前后10年，中共中央 做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。伴随着 我国10年社会经济的伟大变革和发展，我国的医疗保障体系建 设经过全面探索和全面推进后，必将进入一个新的发展阶段。
如何解决医疗保障制度建设中困难地区、困难企业、 困难人群的参保资金，如何形成医疗保障分级负责、统筹 调剂、协调发展的地区间基金平衡机制，如何建立管理责 任、管理效率的激励机制，如何完善管理有度、奖罚有据 的依法行政机制等，还需要解决一系列的难题。如何在医 疗服务质量与费用控制方面平衡医疗需求与支付能力，平 衡当前需要与长远支撑能力，如何将医疗保险的管理延伸 到制定医疗服务基本规范与规则，建立一整套质量考核和 费用参照标准等，还需要进行理论的创新和方式的探索。