□经济管理
从公共政策执行主体的角度分析公共政策执行偏差原因
叶蕾呼军艳
一、公共政策执行偏差
公共政策执行是在复杂的政策系统中进行的社会活动，受到来自执行子系统内部和环境的许多因素的影响与制约。

所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织，主要包括国家和地方政策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员，即属于公共部门人力资源的范畴。

执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。

执行主体的组合状况以及执行人员的素质、政策水平、管理水平、道德素养的高低直接关系到政策执行的成败和政策目标的实现。

政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。

学者宁骚将政策执行偏差的表现形式归结为以下几种：（1）象征性政策执行（2）附加式政策执行（3）或缺式政策执行（4）替代式政策执行（5）观望式政策执行（6）照搬式政策执行（7）规避式政策执行。

可以看出，公共政策执行偏差的表现形式是多种多样的，其产生的原因也就是复杂的，以下就从执行主体这一角度来对这一问题进行分析。

二、公共政策主体对造成公共政策执行偏差的原因分析
1.执行人员的趋利行为
执行人员的趋利行为不可避免地有着自身利益追求和行为倾向，要在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”，实际上是难以做到的。

首先，行政人员的成本——
—收益预期促使了趋利行为。

其次，政策本身的弹性助长了趋利行为。

2.执行人员的角色错位
从“道德人”的角度来看，作为政策执行者,执行人员应扮演着“公仆”的角色，因为执掌公共权力的他们理应将这种来源于民众的公共权力用于为人民服务。

然而，在现实中，他们往往会陷入政府行政机构代理人和普通公民的角色冲突之中。

在政策执行过程中，当政策追求的整体利益或全局利益与执行者的个人利益或局部利益发生冲突时，政策执行者往往会因公私角色的错位而致使政策执行出现偏差。

3.社会监督的严重缺失
社会监督是防止公共权力滥用、腐败、维护公正性的有力武器，是对政策执行人员“经济人”属性的一种有效约制。

但是，在我国政府的政策执行过程中，新闻媒体的舆论监督常常会因来自方方面面的行政干预而难以正常发挥作用。

监督者处于无权状态，监督往往也只是纸上谈兵而已。

虽然我国的行政监督体系由行政系统内部监督和社会监
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督两部分组成，但实际能够发挥出一定作用的仅有内部监督，这使得行政人员们在政策执行的评估上更关注如何得到体制内部的肯定，而忽略民众对政策执行的真实评价和要求。

4.激励考评制度的僵化
我国政府现行的绩效考评制度具有浓厚的“官本位”色彩，考核结果的好坏主要是基于上级领导的主观评价，这就使得政策执行人员在政策执行过程中常常以“上级偏好”为出发点，而忽视了公共利益。

三、纠正公共政策执行偏差的路径选择
1.创造良好的公共部门人力资源管理环境
政策执行中公共部门的人力资源管理离不开良好环境，良好的环境是高效开发人力资源的基础，是公共部门人力资源顺利成长和合理使用的基础。

在建立一整套法制化的管理规则和行为准则，提供一种理性、客观、公正的法治环境的同时还要改革政策执行体制，为政策执行中人力资源管理提供有利制度环境。

2.丰富政策执行中公共部门人力资源管理内容
政策执行中的公共部门人力资源管理是通过建立健全公共部门人力资源的选拔、培训、激励、监督等运行机制，激励和挖掘人才的潜能，使公共部门人力资源在政策执行中得到有效开发、合理利用和优化配置。

在提高政策执行者的思想政治素质的同时提高政策执行者的专业技术水平和实践能力，不断增强执行者的实际工作经验，随机应变和积极进取的执行政策。

3.改进政策执行中公共部门人力资源管理方法
改变过去那种重考录轻培训、重使用轻管理、重组织管理轻个人参与的单一的封闭的管理方法，引进国外先进的政策执行理论与方法以及公共部门人力资源管理理念和手段，促使公共部门的人事管理从传统的成本管理、经验管理、事务性管理、要素管理转变为效能开发、科学管理、战略管理和“以人为本”的文化管理。

4.建立公共人力资源管理的规范模式
以往政策执行偏重于政策本身而忽视了公共部门人力资源管理，由此产生的人治现象和管理随意性较普遍。

随着社会文明程度的提高，凭经验主观断定人员配置的情况已经不能适应现代公共人力资源管理状况了。

政策执行中的公共人力资源管理必须符合政策目标，服务于政策执行全过程，形成规范的公共部门人力资源管理。

在公共政策执行过程中，只有合理的进行了人力资源的配置，执行的个人和执行组织才会发挥最大的主观能动性去完成政策目标。

提高公共部门人力资源的执行力也不仅仅是公共部门组织的问题，更主要是依赖于合理的制度建设，只有对公共政策的执行机制进行了更好的构建，公共政策执行偏差才能得到更好的控制，公共政策的目标才能优质高效的完成。

作者单位：西北大学公共管理学院
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