美国社会保障制度的效率取向及其对我国的启示●黄丽娅 摘　要:公平与效率是社会保障领域的永恒话题。

美国从实施社会保障制度之始,一直坚持效率优先的政策取向,这充分地从制度的目的、项目的设置、资金的筹集和运营、社会保障给付、管理体制等社会保障制度的中心环节体现出来。

究其原因,美国的政治、经济、文化背景决定了这一选择。

虽然国情各异,但分析以效率为取向的美国社会保障制度对我国现阶段社会保障制度在公平与效率上的权衡具有借鉴意义。

关键词:社会保障　政策取向　公平　效率中图分类号:C979 文献标识码:A文章编号:1004-4914(2007)03-083-02公平与效率是社会保障领域一个永恒的焦点,各国政府在推行社会保障制度时都无一例外的面临着公平与效率的权衡。

纵观世界各国,大都正经历着从战后的公平优先向效率优先的转变,但这一过程艰难而缓慢。

与此不同,美国从颁布《社会保障法》开始,一直坚持效率优先的政策取向,这为减轻、延缓政府的财政压力起了积极作用。

联系到我国的现实,“构建和谐社会”是当今我国社会发展的主旋律,这决定了人们更关注的是社会保障的公平性,但是从社会保障发展的历程中,我们应该认识到经济发展的决定性、社会保障水平的刚性。

为避免在未来出现难以承受的资金缺口,政府不应忽视效率因素。

因此,分析以效率为取向的美国社会保障制度对我国实现社会保障制度的可持续发展具有借鉴意义。

一、美国社会保障制度的效率取向体现第一,从制度的目的看,各国实施社会保障制度是为了实现充分就业、向国民提供普遍的社会服务和社会援助,进而为国民提供一张社会安全网。

美国虽然也提出社会安全网的概念,但美国政府认为促进充分就业不应是社会保障的目的。

他们始终坚持,充分就业不是政府的责任,失业是市场经济中不可避免的,是企业自由和经济增长的代价,市场的力量会创造并决定就业水平。

第二,从项目的设置看,美国一直没有建立作为社会保障三大支柱之一的全国统一的医疗保险,而是采用私人和公共医疗保险计划同时并存的混合保障模式。

这一模式具有两个显著特点:医疗保障责任先市场后政府,政府保障的对象是被市场排除的低收入者;医疗服务的供给市场化。

通过市场化,美国不但得以把大量的资金投入医疗技术的研究并使之迅速普及,而且较好地保证消费者在医疗市场上的选择权,这是由政府来主导医疗资源配置的国家所无法相比的。

此外,由市场化而形成的兴旺发达的医疗产业提供了大量的就业岗位。

但是,医疗市场是一个特殊的市场,它提供的产品和人们的生存、健康息息相关。

在这一领域程度过高的市场化,对效率的过度追求导致了美国这样一个经济发达的国度,至今尚有4400万人根本享受不到任何医疗保险。

对此,我们无法否认美国的医疗保障制度存在重大缺陷。

第三,从资金的筹集和运营看,美国在开办社会保障之初,就确定了制度应当自给的筹资原则。

之后几十年进行的改革,始终围绕着这一原则进行。

以涉及收支额最大的养老保险为例,从社会保障立法起至20世纪60年代,美国养老保险一直采用现收现付的筹资模式。

在人口的年龄结构较轻的情况下,这一模式不难实现收支平衡且易于操作,加之基金结余不多,其运营又受到政府严格限制,故政府只需付出较小的管理成本。

到了20世纪60年代以后,人口老龄化趋势明显,如果要继续保持这种筹资模式同时控制企业和个人承担的限度,那资金的缺口只能由政府财政补贴,财政负担加重。

1977年,美国立法废止了单一的现收现付制,建立起混合型的部分积累模式。

进入2l世纪,美国社会老龄化加剧,人口出生率下降,社会保障资金短缺日益突出。

在这一形势下,现任总统小布什在其养老保障改革方案中提出:建立自愿的个人控制的个人退休账户,而且个人账户能让孩子继承。

无疑,这样的改革思路受到了拉美一些国家的影响,属于部分私有化的改革。

随着筹资模式的转变,在资金的运营上,投资所受的严格约束有望突破,为提高投资回报率,布什下令专门成立“强化社会保障总统委员会”负责研究社会保障税投资于金融市场的改革计划。

第四,从社会保障给付的内容看,它包括给付的原则、给付对象、给付条件和给付标准。

在给付原则上,美国强调个人和企业的责任,强调给付不应阻碍经济的发展;强调国家只为那些应该得到保障的人提供保障。

这在现实中形成了保障对象的选择性、条件苛刻和低水平的特点。

美国的养老保险就充分体现了这些特点:在覆盖面上,美国不搞人人皆养老,而只是对做出劳动贡献的劳动者实行基本养老险。

在给付的条件上,按美国退休金给付规定,被保险人未到65岁就提前退休,减发退休金;即便达到退休年龄,但缴费期限未满规定的期限,无权享受全额退休金。

退休后继续从事有报酬的工作,如收入超过规定的数额,超过部分须缴高达50%或85%的收入所得税。

在给付水平上,国际劳工组织提出了45%～55%的工资替代率,而美国1989年公共养老金替代率仅为34.7%。

再从绝对额比较,1994年,美国单个职工月人均公共养老金为682.3美元,远低于挪威的1836美元、英国的928美元、丹麦的913.2美元、荷兰的803.4美元。

许多人认为,和欧洲 (四)韩国在东南亚金融危机中,韩国区别于其他国家的措施在于其在汇率制度和资本项目管制的选择。

汇率制度方面:韩国在危机之后由于外汇储备几乎枯竭,被迫放弃了对汇率的严格管理,听任其货币大幅贬值,可见这是本国无奈之举。

加大了资本项目开放的步伐,开放了国债、公司债券及短期货币工具的市场,取消了投资于国外股市的限额规定,允许外资收购国内的银行和公司。

这些措施都给外国投资人以更加开放、可信的形象,大量的吸引了外国长期资金进入,避免了过度吸入短期资金转化为投机现象的发生,可以说,政府权威在其中发挥了巨大的作用。

要说明的是,东南亚国家和部分地区最终还是选择了放弃与美元挂钩的固定汇率制,实行浮动汇率制,由市场供求状况来决定本国货币走势。

事实上,在当时的世界经济形势下,东南亚危机的发生是必然的,因为东南亚国家和地区长期实行与美元挂钩的的固定汇率制,但当美元汇率调整时,它们却“无动于衷”,再加上当地游资饱满,中长期资本远远没有短期资本来的多,所以导致它们的名义价值偏离了实际价值,再加上像索罗斯这样目光敏锐的国际投机商又怎能放过如此好的赚钱机会呢!因此,为了保证国内金融安全,国家货币当局一定要完善金融体系和金融制度,加强金融监管,维护金融市场秩序,防止金融投机者利用金融制度或金融监管的漏洞损害国家和人民的利益。

参考文献:1.李曼云.当代国际金融投机特点及对策思考.[J]南开经济研究, 1999(1)2.沈红芳.亚洲金融危机过程中菲律宾中央银行的主要对策与作用[J].国际金融研究,1999(6)(作者单位:西北大学经济管理学院金融系　陕西西安　710069)(责编:贾伟)—38—《经济师》2007年第3期 ●环球经济国家相比,美国的养老保险是吝啬的,低标准的,但也许正因为如此,它才成为美国养老保险制度的成功之处。

因为,公共养老金计划的给付水平虽低但向美国老年人提供了可靠的月收入,使老年人能够在经济上保持独立;同时美国通过立法,要求盈利达到一定水平的企业举办企业年金计划并通过发达的私有社会服务网为老年人提供更全面的保障。

这使得美国的社会养老保障计划是世界上值得称道的为数不多的保障计划之一。

最后,从管理体制看,虽然各国都不止采用一种管理办法。

但美国在这两个方面走得更远:尽可能把管理权限下放到地方和基层机构,由集中管理的趋势转变为分散管理。

其理论依据是社会保障的管理及发放愈接近接受者,其效果就愈显著,愈能减少贪污、浪费和官僚主义。

早在1982年,里根提出的新联邦计划,目的就是在十年之内把几十项福利与公共服务在三级政府之间就管理和财政收支逐步做出明确划分。

政府越来越注重发挥非政府机构的保障作用。

如健康和医疗保险、收入保障计划、企业年金计划、团体寿险、社会服务等等。

综上所述,追求效率是美国社会保障制度所持的核心政策价值观,其在社会保障领域充分地体现为:强调个人责任、注重市场对社会保障资源的调节、充分发挥非营利组织的作用、尽可能降低社会保障对经济产生的负面影响;不断提高社会保障对经济和社会发展的促进作用。

二、美国社会保障制度以效率为取向的原因分析(一)经济因素11实施社会保障制度所带来的财政压力。

一方面,在美国的财政开支中,社会保障支出是增长速度最快的一项。

1960年社保开支在财政支出中所占的份额为18.1%;90年代末,全部社会保障支出约占联邦预算的2/3。

但伴随支出增长的是20世纪后期长达几十年的经济滞胀。

另一方面,这项制度的运转费用极其昂贵,恰如费里德曼所言:“福利机关挥金如土”。

在1982年进行住房改革前,美国公用住房计划l 美元的开支中有66美分用于支付行政成本;1987年在医疗保健开支上,人均政府管理费用229美元。

财政上的压力,促使政府在制定政策时更多地考虑效率因素。

2.实施社会保障制度对经济的影响。

关于社会保障与经济的关系,人们普遍认同:(1)在美国,社会保障支出的重要来源是征收工薪税,社保支出的增加,往往意味着工资成本的上升,进而影响该国在世界市场上竞争力。

(2)社会保障的实施相当于为人们提供了一定程度的收入安全,因而人们的储蓄意愿下降,导致低储蓄率,造成低投资率,结果便是低经济增长率。

因此,许多经济学家把美国30年来的低经济增长归咎于此,提倡减税来复兴经济。

(二)政治因素1.利益集团的影响。

在美国的政治中,利益集团是影响决策的一个关键因素。

在众多的利益集团中,企业集团是资源雄厚并极具影响力的集团。

当然,在利益集团中,也存在代表雇员利益以及谋求公众利益的组织。

前者如工会,后者称为公共利益集团。

但随着社会环境的变化工会地位不断趋于弱势,而公共利益集团属于典型的非经济利益集团,在人力、物力方面,明显弱于企业集团这样的经济性集团,因此在利益的角逐中常处于劣势。

由此可知,代表资方或专业技术人士的利益集团对政策产生更大的影响。

他们的市场取向、效率取向随着政策的制定成为政策的取向。

2.美国政策取向中的自由主义本质。

美国的自由主义源于斯密的经济思想。

19世纪末20世纪初,以马歇尔为代表的新古典经济学派:从均衡价格分析入手,认为在自由竞争条件下,国家采取自由放任的政策,资本主义经济的均衡就能自行确定,而且达到充分就业。

1929年至1933年的大危机粉碎了市场调节的神话,凯恩斯提出的有效需求理论,进入20世纪70年代以后,凯恩斯理论开始衰败,由此兴起了新自由主义。

虽然新自由主义并不赞成不受任何限制的自由放任,但是他们主张国家应创建条件使市场和价格发挥最大的功能。

因此,美国在20世纪后期及新世纪的开始,社会保障的改革更明显地表明其效率取向。

(三)美国社会价值观念的影响1.受助对象的选择性。