从党的十七大以来，中央一直把社会组织的建设与管理作为提高社会管理科学化水平的重要途径和现实载体，如何通过创新社会组织管理体制、机制，发挥其在社会管理格局中的“社会协同”、“公众参与”的积极功能，就成为当前社会建设进程中需要关注并加以研究的重要课题。

一、问题的提出：社会转型加速期社会组织管理面临挑战随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社会组织管理面临着新情况、新问题，单位体制走向解体，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层XX发展有限，居民参与积极性不高。

社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势构成了社会组织模式改造和重组的时代背景。

社会建设的推进呼唤着社会管理体制的创新与完善。

社会转型带来了社会的全面变革，培育和发展各类社会组织成为推进社会建设和社会发展的基本路径选择。

社会组织更灵活，更适应居民生活水平、生活质量和生活方式的变化。

目前虽然社会组织已经得到了一定程度的发展，但是由于各种因素的制约，社会组织管理还面临很多难题。

首先，社会组织管理的制度困境。

我国1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。

1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。

1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规X中国社会组织行为最主要的法律框架。

该《条例》确立了社团的“双重分层管理体制”。

“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。

“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖X围，应与社团的住所X围相一致。

在“双重分层管理体制”下，社会组织想获取合法的“社会身份”，有着严格而繁琐的程序。

民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。

一些业务X围不易界定或跨行业的社会组织因找不到业务主管单位而无法办理登记。

有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。

1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的“双重管理体制”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。

同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务X围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。

另外，民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。

[2] 其次，社会组织管理的现实困境。

一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的“业务主管单位”而无法登记注册。

另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。

《社会团体登记管理条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。

并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。

社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公众信任上等等，都需要依靠相关政府部门。

久而久之，社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失其民间性、独立性和自治性。

同时，这种“双重管理体制”还造成了“严审批、疏监管”的现象，许多“业务主管单位”并不熟悉社会组织的业务，不能有效地对其发挥指导作用，无法履行应尽的管理职责。

就目前来看，虽然社会组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但目前仍处于一种比较尴尬的境地，无法真正发挥其公益性功能。

这就需要相关部门为社会组织“正名”，为其提供合法的“社会身份”，进而通过制度创新，以更好地促进社会组织的发展和功能的发挥。

二、分类负责模式：社会组织管理的新探索改革开放以来，经济体制改革与社会体制改革的深入开展推动着政企分开、政事分开，并要求相应的政社分离、企社分离、事社分离。

随着社会主义市场经济体制的确立，政府角色由“全能”政府向有限政府的转变，“小政府、大社会”、“强政府、大服务”逐渐成为政府改革的基本方向。

与此同时，社会力量的成长也推动着国家与社会的关系模式从国家主导型向国家与社会合作型转变，社会治理不再是由政府作为单一主体进行，而是不断转向由非政府组织和市场组织参与进来的合作治理模式，社会治理不再是政府独揽，而是不断转向与社会组织和市场组织合作共赢。

因此，政府一方面要逐渐放权，由对社会组织的严格管控转向“培育发展与监督管理并重”；另一方面应转变思维方式，加快制定社会组织扶持政策，推动促进社会组织在协同政府从事社会管理和承担公共服务工作方面发挥积极作用，把社会组织变成自己的合作伙伴。

目前市通过改革社会组织登记管理体制、构建“枢纽型”社会组织工作体系、建立监督管理体制等一系列措施，探索完善社会组织管理分级管理、分类负责的模式。

1. 培育社会组织社会组织在社会建设与社会服务中扮演着重要角色，而对于社会组织培育与发展而言，增强其自主性、独立性是关键。

市注重完善社会组织扶持政策，建立社会组织孵化基地，健全政府购买社会组织服务机制，重点培育公益类、服务类社会组织，营造社会组织发展良好环境。

同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及XX活动，保障社会组织的良性发展。

传统的重登记、轻管理的行政监管体制是制约社会组织发展的瓶颈，针对由此导致的社会组织活力不够、政社不分，自主发展、自我管理能力较弱等问题，市改革了社会组织登记管理体制。

对四类社会组织——工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行民政部门直接登记，由民政部门协调联系业务主管单位，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。

同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的60日缩短为10日。

中关村就是社会组织由民政部门直接登记管理体制改革试点之一，得到了相关部门的政策支持。

市人大颁布了《中关村国家自主创新示X区条例》，将社会组织直接登记体制等以立法形式予以确定。

中关村国家自主创新示X区领导小组还下发了《中关村社会组织改革创新试点工作意见》，明确了中关村社会组织建设思路。

五个委办局联合下发了《市促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》，提出了对中关村现有社会组织、产业联盟登记管理扶持发展的工作安排。

现在已经按新体制登记了5个中关村社会组织。

[3] 这些社会组织探索建立政府购买社会组织服务制度，以项目合作的方式，广泛开展社会组织服务民生行动，开辟了社会组织参与社会管理、社会建设的新模式。

2. 认定“枢纽型”社会组织“枢纽型”社会组织是2008年市社会建设大会公布的“1+4”系列文件中出现的一个引发广泛关注的新词汇，体现了市对社会组织管理模式进行的创新性探索。

“枢纽型”社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。

[4] 它主要承担其构成体系内社会组织的政治领导、业务指导和管理服务等职能。

2009 年市社会建设工作领导小组正式认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，标志着市社会组织与原有的行政部门逐步从“主管主办”关系过渡到“行业指导”关系，向“小政府，大社会”的建设目标迈出了关键的一步。

[5] 这些“枢纽型”社会组织将替代以往众多的政府主管部门管理和服务各类社会组织。

首批认定的10家市级“枢纽型”社会组织包括市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会、市法学会。

负责领域涵盖职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。

[6] 在此基础上，2010年底市又认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织。

两批22家“枢纽型”组织对市级社会组织的工作覆盖率达到了80%以上，“枢纽型”社会组织工作体系的基本框架初步形成。

2011年下半年市正在加快认定第三批市级“枢纽型”社会组织，力XX现对市级社会组织的全覆盖。

同时采取积极措施，培育区县、街道层面的“枢纽型”社会组织，打造市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。

[7]“枢纽型”社会组织框架逐步建立后，按照“政社分开、管办分离”的发展方向，大部分行政部门对社会组织只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。

今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织申请，逐步实现与其主管的社会组织在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，交由相关市级“枢纽型”社会组织管理。

“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，按照社会化、专业化的要求，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类管理，有利于进一步形成合力，促进社会组织自我管理、自主发展。

3. 建立监督管理体制为了促进社会组织健康发展，规X组织行为，市建立健全了社会组织监督管理机制。

第一，增强社会组织独立性，实现行政权力有序退出。

采取了“新增严控”和“存量渐减”措施，严格控制新增社会组织中党政机关公务员或参照公务员法管理的事业单位人员兼职，现有社会组织中存在有党政机关工作人员兼职的，采取社会组织自律方式，在下届换届选举中，原则上兼职人员不得当选。

第二，规X组织内部制度。

制定了《社会团体规X化建设的指导意见》，规X了社会团体内部财务制度和会计核算行为等。

还建立了基金会年检报告、募捐活动、公益项目公开披露的信息公布制度，实现了行政监管与社会监督的有机结合。

第三，建立等级评价机制。

按照《市社会组织评估管理实施办法》，市财政拨付专项资金，委托第三方社会中介机构对社会组织进行评估，截至2011年初，已完成评估183家，评出3A以上168家，正在评估300家。

通过评估和等级评价，达到了“以评促改、以评促建、以评促管、以评促发展”的目的，有力促进了社会组织基本素质和工作能力的提升。

第四，建立退出机制。

制定《市关于社会组织退出机制工作的指导意见》，建立行政约谈、撤销登记、注销登记等制度。

开始对长期不参加年检、连续两年年检不合格以及有其他严重XX行为的社会组织进行调查，对调查核实的，启动撤销登记的法定程序。