82008年第9期总第279期变革时代的中国公共行政学:发展与前景张成福[摘要]中国公共行政学科发展的动力在于中国社会变革和公共行政的现代化对公共行政理论的需要。

经过二、三十年的发展,中国公共行政学取得了巨大的成就并日趋成熟和专业化。

中国公共行政学未来的发展取决于研究者问题意识的觉醒;研究方法论的改进;有效地回应社会需求;强化科际整合和跨学科研究;加强比较研究;致力于本土化的理论建构等诸多问题的有效解决。

[关键词]公共行政学;发展成就;未来前景[中图分类号] D035[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2008)09-0008-06一、导言从历史到现在,凡是人类群体生活的地方,都面临着如何将自己有效地组织起来解决大家共同面临的问题。

公共行政作为人类活动的一个领域,其历史同国家的历史一样悠久。

尽管时代变迁,但有一个核心的主题从未发生改变,即建立和发展一套有效的治理体系,有效地运用各种资源,应对环境的不确定性,解决公共的问题,从而实现集体的目标。

所不同的是,不同时代的治理体系,具有不同的结构、不同的机制和不同的政策。

从历史上看,治理体系的能力和有效性直接影响着百姓的生活、经济和社会的发展乃至王朝和国家的兴衰。

因此,建立优良的治理结构,从而实现善政,自古到今,都是东西方许多先贤学人探索的永恒主题。

如何治国理政的思想也随着人类的发展而不断发展。

公共行政学,作为一门独立的研究领域或科学,与其它科学领域一样,从一开始就代表着这样一种努力,即透过理性的思考和行动,去解决人类社会所面临的公共问题。

在西方,经过一百多年的发展,已形成了多元理论共存、多元典范共争、多学科交叉研究的局面。

作为一门学科,公共行政的研究变得日趋成熟,日趋专业化。

从上世纪80年代公共行政作为一门独立的学科重建以来,公共行政学在中国的发展取得了十分令人可喜的成就,亦逐步走向成熟和专业化。

与此同时,中国的公共行政学在发展的过程中,由于历史的和诸多原因,也产生了许多需要重视和解决的问题。

本文试图对20多年中国公共行政学的发展进行回顾及评价,并就如何推动中国公共行政学研究走向繁荣提出自己的看法。

二、中国公共行政学发展的动力和历史契机恩格斯在致康·施莱特的信(1890年10月27日)中曾经这样讲道:“不论在法国或是德国,哲学和那个时代的文学的普遍繁荣一样,都是经济高涨的结果。

经济发展对这些领域的最终的支配作用,在我看来是无疑的……。

经济在这里并不重新创造出任何东西,但是它决定着现有思想资料的改变和进一步发展的方式,而且这一作用也是间接发生的,而对哲学发生最大直接影响的则是政治的、法律的和道德的反映。

”[1]在另外一封信里,他还说:“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的,同时,它们又相互影响并对经济基础发生影响。

”[2]在这里,恩格斯阐明了经济因素的变化以及引起的其它领域的变化对科学研究的推动和影响。

从20世纪80年代中期开始重建以来,中国公共行政学的发展动力直接来自于中国社会的变化以及这种变化对公共行政学科的需求。

概括起来,中国行政学发展的动力主要来自四个主要的方面:1.政府改革与创新中国传统上一直是政治权力和行政权力占主导地位的行政国家。

中国社会的许多问题,正如邓小平同志所讲,多多少少都与政府有着密切的关系,不对政府体制进行改革,其它领域的改革如经济改革、社会改革均难以进行。

要建立社会主义市场经济体制,就必须发挥市场在资源配置过程中的基础作用,而要发挥市场在资源配置过程中的基础作用,其前提就是要取消和减少政府对微观经济活动的干预,合理界定政府的经济职能,使政府有所为和有所不为。

要建立和发展市场经济,必须确立企业在市场中的主体地位,而其前提条件之一便是要使企业摆脱政府的附属地位,实现政企分开、政资分开、政事分开,建立现代企业制度。

欲建立适应社会变化的新的社会管理体制,必须逐步还权于民,实现政社分开、政事分开等。

从上个世纪80年代改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,这种变化主要体现在经济体制从计划经济向市场经济转变、社会型态从农业社会向工业社会转变、社会结构从封闭走向开放、政治体制逐步走向民主和法治。

面对经济、社会和政治不断发展的新形势,政府体制出现了许多不适应的方面,如政府职能转变不到位、政府直接干预微观经济活动的现象仍然很多、市场监管体制不完善、社会管理体制不健全、公共服务体系薄弱等。

与此同时,政府管理自身也出现了许多急待解决的问题,突出表现为:公共服务赤字(公共服务不能满足公民的需要)、财政赤字(主要在地方政府,特别是县以下政府财政赤字)、制度赤字(政府管理的许多方面缺乏制度的保障)、能力赤字(政府能力不能适应社会快速变化的需要)、绩效赤字(官僚主义和效率不彰)、信任赤字(腐败、滥用权力导致的公民对政府信任的降低)。

诸如此类的问题,不仅影响了政府全面履行其职能,而且制约了经济社会发展。

改革与创新政府体制,成为全面深化改革、提高对外开放水平、完善市场经济、解决经济社会发展中的诸多深层次矛盾和问题的关键所在。

改革政府需要科学的理论作为指导,如何建立与社会主义市场经济体制相适应的,体现科学发展观、促进和谐社会发展的政府体制是时代对中国行政学发展的要求。

政府改革与创新直接成为中国行政学发展的推动力,亦成为中国行政学研究的核心主题。

2.公共行政的职业化公职人员是推动国家建设的基石和发展动力,其素质和能力乃一国施政的成败所在。

为适应建立现代化公共行政的需要,中国政府急需一支掌握公共行政专门知识和技能、具有职业精神和伦理的公职人员队伍。

随着党和政府的工作重点转移到现代化建设方面,建设一支精明强干的公职人员队伍便成为具有战略意义的选择。

改革开放初期,邓小平便提出要实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化。

1980年中共中央就发布了关于加强干部教育工作的意见,认为干部教育是实现四个现代化的根本大计。

从20世纪80年代至今,中国公职人员的教育和培训逐步走向经常化、制度化和正规化。

特别是从80年代末、90年代初中国实施国家公务员制度以后,中国公职人员的发展逐步走向职业化的发展方向。

公共行政的职业化,最根本的在于确保公职人员的专业能力与能力胜任(competence)。

确保公职人员的能力,除了淘汰不胜任或不敬业的公务员这种消极的做法外,更具建设性的做法便是建立一套有效的公务人员培训教育制度,积极发掘公务人员的潜能,培养主动创新及负责任职的前瞻性途径。

1993年在《国家公务员暂行条例》中,明确提出国家行政机关要根据经济社会发展的要求,按照职位的要求,有计划地对公务员进行培训教育。

1996年中共中央印发《1996-2000年全国干部教育培训规划》,国家人事部也发布了《“九五”公务员培训工作纲要》。

2001年中共中央印发《2001-2005年全国干部教育培训规划》, 2006年中共中央印发《2006-2010年全国干部教育培训规划》都对公职人员培训的指导思想、工作目标、原则、任务以及保障措施作了明确规定。

从这些文件中可以看出,除了政治理论的教育和培训以外,经济理论与管理、公共行政与公共政策、依法行政成为公职人员学习的重点。

公职人员的大规模、经常化、制度化的教育培训为公共行政学的发展提供了良好的契机。

研究和学习公共行政,为公务职务做好准备,同时结合技术与管理训练,提升公职人员的管理能力,都为公共行政学科的发展提供了良好的土壤。

3.公共领域的问题与危机公共行政学,在本质上是一门如何透过有效的集体行动解决公共问题的科学。

改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,取得了举世公认的成就,但在社会经济领域,亦出现了诸多问题,面临许多的危机和挑战,最突出的是经济的稳定和可持续发展问题、环境污染和生态危机问题、能源与能源安全问题、社会矛盾和社会稳定问题、粮食和粮食安全问题、公共卫生问题、反贫困与分配不公问题等等。

当代社会在公共事务领域所遭遇的问题实在太复杂,且大多属于公共政策上所谓的结构不良的问题,公共行政与公共政策的知识可以帮助我们解决实际的社会问题。

事实上,公共行政学科的价值完全系于其解决公共问题的能力,因为在社会和政治的系络(context)中发展解决问题的活动,是公共行政的重要面向,尽管不是公共行政学的全部内容。

在当今社会,公民对政府解决诸多社会问题寄予更大的期望,并要求其承担更大的责任,这便大大改变了公共行政的本质和角色。

公共行政不再仅仅是执行政策的工具,而是设计并执行经济、科技、政治和社会变迁的主导力量。

事实上,正是当代社会出现的问题,对公共行政的研究取向构成了影响。

新的社会问题促使公共行政的理论者和实践者寻找新的解决问题的方式,以创新和前瞻的态度和行为解决问题。

4.学科的分化与整合的影响中国公共行政学的发展,在很大程度上也得益于其它学科的发展。

从20世纪80年代起,社会科学的其它学科如经济学、政治学、社会学、心理学、法学等都得到了重建或发展,这些学科的发展,亦为公共行政学的发展创造了良好的条件。

因为,公共行政学是综合的、科际整合的,研究行政学必须有政治学、心理学、法律学、经济学、管理科学、统计学、历史学等相关的知识,诸如此类的专业化的知识,为公共行政学的研究提供了诸多专门领域的知识来源。

三、中国公共行政学科发展的基本成就从20世纪80年代公共行政学科恢复和重建以来,公共行政学科在中国发展的速度、规模都是令人感到欣喜的。

总的看来,公共行政学科的发展展现了从不成熟到逐步走向成熟的过程,公共行政学的发展已开始展现了专业化的特征。

之所以做出这样的判断,是基于以下几个方面的考虑。

1.自我意识的觉醒与学科认同的确立如前所述,在人类历史的发展过程中,“行政的知识”一直都是存在的,而且对社会所发挥的作用也被人们所认同,之所以称为学科(尽管大多数人是在宽泛和不严谨意义上使用它)或专业,那是近代以后科学分化和专业化的结果,它标明的是知识社群的某种自我意识或者信仰,即把公共行政作为一种致力于“科学”的事业。

80年代初,中国老一辈的行政学家(夏书章、黄达强、刘怡昌等)极力呼吁行政学学科的发展和建立。

最初的年代,公共行政学科一直被视为政治学的分支学科。

1984年,国务院办公厅和当时的劳动人事部在吉林召开全国“行政科学研讨会”,会议论证了开展行政科学研究和教育的重要性,建议筹建中国行政管理学会。

从1986年开始,在高等教育政治学一级学科中设立行政学二级学科, 1987年中国人民大学设立国内首家公共行政的专门研究机构, 1988年中国行政管理学会成立。

1997年我国首次在研究生教育中增设公共管理一级学科。

1998年之后,中国人民大学、中山大学、复旦大学等高等院校先后获取行政管理博士学位授予权。