完善适应事业单位特点的高校内部权力运行监控机制研究事业单位主要包括教育、科研院所、医疗卫生、文化、体育、农业等单位，全国共有130多万个单位、3000多万从业人员。

国家举办的公立高等学校就是典型的事业单位，是中国共产党所领导的各项事业中的重要组成部分。

建设高等教育强国离不开党的领导。

我们把完善高校内部权力运行监控机制与改善和加强党的建设结合起来，提出研究“完善适应事业单位特点的高校内部权力运行监控机制”这一课题，是紧密联系党的建设的需要，是贯彻落实科学发展观和中共十七届四中全会精神的自觉行动；也是对高校党建工作的经验总结与理论思考。

一、我国高校内部权力运行监控机制的特点随着高校内部学院的大发展，为了缩短领导跨度，体现领导管理效率，一些高校逐渐开始采取学校、学院两级管理的领导层次。

随着形势的发展，实行校、院两级管理的高校越来越多，并且有了许多实质性进展。

一些办学规模比较小的高校，仍然实行学校、系两级管理，但领导权限和责任的划分也在向校院两级管理体制方向发展。

两级领导管理体制的关键，在于学校内部办学自主权在学校与院（系）之间如何配置。

由于校部职能部门不但具有宏观管理与目标管理等职能，并且直接参与学校的重大决策，因此许多学者与教师有时仍然将机关职能部门当作一级管理层次，认为目前一些高校本质上实行的是学校、机关职能部门、学院、系四级管理结构。

目前，校、院（系）两级领导管理体制在权力运行上表现出的特点是：其一，党组织在学院这一级的地位与功能没有得到法律的明确规定与支持，因而比较模糊，不利于党组织对权力运行的监控；其二，高等教育系统底部沉重的特点决定了在学院（系）这一层面上拥有话语权的是具有专业技术的人员，以院长为首的学者更容易获得发言权，而缺乏专业技术的党组织人员处于被动地位难以获得实质性的控制权；其三，表面上的二级管理体制并不能从根本上理顺学院党组织与学校、机关职能部门和学院行政机构等各种利益相关者之间的关系，即学院党组织的职能定位和实际地位模糊。

二、上海大学的内部权力运行机制之优化探索与实践（一）调研情况1.调研内容、目的、方案及其实施情况本调研活动发放问卷的情况：①共发放问卷调查表137份，回收有效问卷132份，回收率96%；问卷调查表发放范围：材料学院、理学院、美术学院、通信学院、社科学院、文学院、计算机学院、外语学院、影视学院、机自学院等10个学院以及参加学校青年教师联谊会筹备工作会议的青年教师等。

②对我校管理的民主、公正、公开的满意程度分析。

2.所在院系（部门）党政领导体制的情况对这一问题，我们主要是了解院系（部门）党政领导体制是党组织还是行政居主导地位，党政相互配合、协调工作的情况。

调查结果是：选择党组织起主导作用的占37.5%，选择行政权力主导的占62.5%；认为党政相互配合、协调工作的占81%，党政相互配合情况一般的占12%。

调查结果表明，行政权力主导的居多，但是党政相互配合、协调工作情况很好。

党政关系不是很融洽、矛盾很多的仅占7%。

这与访谈中了解的情况比较吻合。

有院长书记认为在学院领导班子构成中，院长的作用明显强于书记的影响力，并且认为这可能是一种有意的安排，目的是避免党政不和谐。

当然在访谈中我们能够感觉到，在院系内部党组织似乎稍显弱势。

对于出现这种情况的原因及其对院系权力运行监控机制的影响，我们将在第四章关于研究的若干思考中进行探讨。

3.对学校以教授为主的学术骨干参与学校、学院管理的总体评价对高校普遍存在“教授要参与管理，就非要具体兼任某一行政职务不可”的说法，认为学校的情况也大致如此的占15%；认为教授参与管理情况良好、渠道与机会很多的占26%；认为有比较多的机会参与学院的管理，但参与学校管理的渠道不多的占32%；对参与管理兴趣不大，专心做好教学科研工的占27%。

有个别资深教授特别注明，认为教授要“多说话，少执政”，观点非常特别。

综合看，总的情况还可以。

但是对学术骨干、课题组长参加院务会议或系务会议、拥有决策权的情况，认为有相应制度规定或传统、积极参与的占27%；认为有相应制度规定，但决策权力、影响力有限的占50%；认为没有形成制度化，参与决策的机会不多、渠道不畅的占21%；选择其他的有3人。

大部分被调查对象认为实际效果不理想，或者缺少参与机制。

4.对学院党政领导“党政合一”改革试点的看法与评价对“党政合一”改革认为方向正确、值得积极探索的，只占26%；认为权力过于集中、弊大于利的，占45%；认为有积极意义、利大于弊，但是配套措施要跟进的，占24%；认为学院领导体制问题很多，但这不是关键问题的有5%。

调查结果与我们的预判有些不一致，没有料到认为“弊大于利”的几乎达到一半。

（二）存在的主要问题与原因分析1.学院（系统）领导体制和工作机制方面的问题关于体制、机制问题，其关键是“在政策、制度设计方面不能一刀切，要充分考虑不同层次、不同类别的情况，这样才能使得制度有生命力，有认同感”。

比如院系领导班子“党政合一”，这个制度在当前的情况下不宜全面推广，特别在监管制度不健全的情况下，缺乏有效的同级监督，容易形成一人大权独揽，或者弄不好反而削弱党的领导。

因为学校层面没有“党政合一”，下面“合一”以后要面对上面两个“口子”，有可能出现疲于奔命的情况，结果有可能反过来削弱党的领导，因为党的工作需要“慢工出细活”。

还有人谈到，“党政合一”这一模式，要求学院班子配备专职副书记、副院长，以及比较强的系领导班子。

当然有些教授关心的是结果：“主要问题是体制机制的改善，要让教授潜心教学和研究，其他事情学校有岗位设置，（应该）有人去做。

”2.干部队伍及其后备队伍建设有效机制方面的问题对近年来学校有关干部队伍建设、后备干部培养的有效机制（特别是优秀青年教师是否能够脱颖而出）满意程度都不高。

对最近几年干部队伍建设认为满意的与比较满意的合计不到一半，认为后备干部培养制度不完善，比如缺乏广泛的公认度、参与度等差不多达到一半。

我们认为，以上情况正好说明，为什么学院党政领导“公推直选”改革试点受到大家的欢迎。

访谈中对推行“公推直选”一致认为意义重大，在学院以下层面可以全面推开。

三、关于高校内部权力运行机制研究的若干思考与建议（一）若干思考1.完善高校内部权力运行监控机制的核心是改善和加强党的领导我们之所以提出完善高校内部权力运行监控机制的核心是改善和加强党的领导，是出于这样的考虑：“党的十三届四中全会以后，中央明确规定，高等学校的领导体制是党委领导下的校长负责制。

这是加强党对高校领导的重大举措，也是高等学校加强党的建设和改善党的领导必须坚持的基本制度。

这个基本制度，决定了党的领导在高校治理结构中的核心地位，而高校治理结构中的行政权力、学术权力及至学生民主权利的行使，都要受到党的领导的支配、保证与制约。

”法律对党组织在学校层面的地位作出明文规定，但对二级学院（系）层面的党组织如何定位及如何行使领导权没有明确的说明，如果考虑到学术组织是建立在学科这一工作基石之上的事实，党组织在二级学院（系）层面的作用会变得相当模糊。

这种不确定性增加了党组织在这一层面的治理工作中“失语”的可能性。

因此，院系层面的权力运行监控机制必须加强，而且要与党组织作用的发挥密切联系在一起，这才可能保障党的领导权在院系层面得到落实。

正是在这个意义上，我们得出“完善高校内部权力运行监控机制的核心是改善和加强党的领导”这一结论。

2.发挥党组织在高校内部权力运行中的作用关键是做到集体决策的科学性罗伯特·伯恩鲍姆指出：“最有效的大学管理者是那些能够运用综合的观点分析其所面临的问题，并且能够从每一种框架所设想的可选途径中选出一种有效的行动方式的管理者。

”这里面就有一个如何才能最优地“运用综合的观点”和“选出一种有效的行动方式”的问题。

很显然，面对高等教育系统这个复杂的组织，采取单纯的管理科层制组织的管理方式是行不通的，要做出适合复杂组织要求的决策仅仅靠一个人的力量是远远不够的。

因此，党组织在院系这一层面的权力运行中必须有所作为而不能“失语”，同时更为关键的是，党组织要发扬党内民主的要求，切实保障决策的科学性。

至于为什么要保障决策的科学性问题，我们在前文中已经论述过。

这与现代大学是一项花费昂贵的事业相关。

现代科学研究和信息技术的投入使用，都需要花费大量的国民财富。

因此，相关学科领域的发展方向，科研项目的立项等都需要慎重考虑，如果决策不科学就会导致社会财富被巨额浪费的严重后果。

3.我们党的思想政治工作方法能够适应高校内部权力运行的要求美国高等教育哲学家约翰·布鲁贝克（John Brubacher）在研究高校内部权力运行过程后说了一段必须坚持的原则：在任何情况下，更可取的办法是通过说服作出决定，而不是靠权力或地位。

这与我们党的思想政治工作方法比较吻合。

我们党在做人的工作时始终是以说服教育为主的方式进行的，鲜有用命令做决定的行动。

做人的思想政治工作多年来在我党发展壮大的过程中得到了充分的发挥，形成了行之有效的工作路径和工作技术。

因此，我们的基层党组织在完善高校内部权力运行机制方面大有作为，必将形成强大的政治优势。

（二）相关建议1.发挥基层党组织的作用要靠机制保障学校党的建设工作有良好的积淀，也有比较好的基层领导班子，想有效调动基层党组织尤其是党支部的活力，以及调动每个党员的主动性和创造性，需要建立与形成好的机制。

在二级学院层面，加强基层党支部和每个党员的活力，充分发挥党内民主和监督的力量，是完善高校内部权力运行监控机制的基石。

2.形成干部队伍建设与领导班子建设的有效机制，要与学校内部管理体制机制改革结合起来首先要积极进行体制机制的改革与创新。

“公推直选”、“党政合一”都值得积极探索与试点。

当然各个学院的情况有所不同，因此不能“一刀切”，鼓励形成多样化的格局。

尽管从调查结果看，当前高校内部不希望“集权”，似乎希望“分权”的声音更大一些。

但是随着（党内）民主管理、监督与权力制衡（权力配置）等机制的逐步完善，尤其是学校内部治理模式的创新、学院目标管理责任制的推行与深化，在学院（系）的层面实行“党政合一”，客观上是需要的，对此要有预见。

对试点工作要认真总结经验教训。

其次，认真做好“公推直选”试点工作。

大家对此非常关注。

因为这项改革既能调动广大党员、群众的积极性，也能充分体现广大教职员工主人翁的责任感。

再次，“公推直选”是否可以考虑借鉴国外一些大学的做法，先建立教授会，然后由教授会直选院长，建立与强化教授会的参政议政机制（调查结果表明，这也是大家非常关心、期待的事情）。

这个做法还可以建立长效机制。

只是目前主要是创造条件，还不是推出的良好时机。

当然书记主要还是要由全体党员来选举。

二级学院的党组织在这一过程中既要尊重学科的差异性和学院的文化传统，又要发挥党管人才的监控作用。