地方政府国土资源保护利用考核评价指标的思考2010-06-04 | 作者：陈志刚蒋美生| 来源：国土资源情报| 【大中小】【打印】【关闭】摘要：从重庆市和四川省的实践情况看，建立一套科学的指标体系来考核评价地方政府以及地方国土资源管理部门的国土资源保护利用绩效，既是加强国土资源管理的现实需要，更是历史的必然。

按照分类分层次考核评价的原则，有关指标按约束程度可分为责任指标和评价指标，按作用大小可分为核心责任指标和参考指标。

对土地管理进行考核评价，可从耕地保有量、违法用地率、基本农田保护面积、补充耕地面积等责任指标入手。

对地矿管理进行考核评价，可以从违法勘查开采发生率、地质灾害防治责任落实率、国家投资地质勘查项目完成率、矿山安全事故伤亡率等责任指标入手。

关键词：土地矿产保护利用考核评价指标体系地方政府国土资源是经济社会发展的载体，是工业生产的主要原料和动力，她关系着国计民生。

国土资源的稀缺性迫切要求坚持在保护中开发，在开发中保护，切实落实地方政府的国土资源保护与开发利用责任制，以保障和促进科学发展。

按照深人学习实践科学发展观试点活动的要求，建立地方人民政府国土资源保护与开发利用考核，既是现实需要，更是历史的必然。

如何建立其考核指标体系是一项系统工程，我们在商重庆市国土房管局、四川省国土资源厅，并与四川省国土资源厅、成都市国土资源局有关处室负责人座谈讨论的基础上，初步提出了对地方人民政府国土资源保护开发利用考核评价指标体系的建议，供参考。

一、指标设定的原则（一）重庆市（l）系统性与主导性相结合的原则。

所设指标涵盖调控、监管、保护和利用等主要方面，同时针对考核评价政府及其部门工作的特点，指标不宜过多，设置若干核心指标作为考核评价的主要指标，另设若干参考指标作为补充：(2）科学性与可操作性相结合的原则。

所设指标尽可能具有科学性，能够科学、合理、公正评价政府及部门的绩效，同时指标可采集、可量化、易操作。

(3）分类分层次考核评价的原则。

对政府与部门分层次设定考核评价指标。

按约束程度分为责任指标和评价指标，按作用大小和可操作性又分为核心指标和参考指标。

(4）继承与发展相结合的原则。

总结重庆、四川等地的现有做法，在搞好继承的基础上提出完善指标的建议。

同时注意借鉴国外一些做法。

二、各地已有做法的借鉴1．对区县政府的考核指标除按照国家规定层层分解下达耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地面积3项指标外，另外设置了城镇土地集约利用效率和农村土地集中经营率2项指标。

城镇土地集约利用效率：从2004年起，重庆市政府用该指标作为考核区县政府经济社会发展的20项指标之一。

具体方法是，用本年度单位城镇建设用地的GDP值除以L一年度单位城镇建设用地的GDP值，所得的比率作为评估用地集约水平高低的依据。

2005年重庆市每平方公里城镇土地GDP值为2.51亿元，2006年为2.77亿元，2007年为3.05亿元。

农村土地集中经营率：从2007年开始，重庆市委组织部在对全市主城9区以外的31个区县党政领导班子实绩考核中，将农村土地集中经营率作为考核的重要内容。

所谓农村土地集中经营率，是指承包地经营权流转中人均经营承包耕地5亩以上的面积，除以总承包耕地面积所得的比率。

2．对国土资源管理部门的考核指标指标共6项。

2007年的具体考核指标为：实施基本农田整理2万公顷，补充耕地5667公顷，补划基本农田5000公顷，查处违法用地结案率85%，查处矿产资源违法行为结案率达85％以上，征收矿产资源补偿费和采矿权价款1亿元。

（二）四川省四川省是以省政府与市（州）、扩权县（市）政府签订耕地保护暨国土资源管理目标责任书的方式进行考核的。

2008年考核目标分为工作目标和保证目标两类。

工作目标包括以下11个方面：①严格落实耕地保护制度；②依法按程序保障符合国家宏观调控要求的重点基础设施项目、产业项目和民生项目用地需求；③加强土地供应管理，严格执行闲置土地处置政策；④严格执行《四川省地质勘查规划》，营造良好的地勘投资环境，积极支持地质找矿，促进找矿取得重大突破；⑤大力推进“金土地工程”；⑥实施红层找水打井工程；⑦实施地质灾害避险搬迁安置工作，实施地质灾害防治工程；⑧认真抓好第二次土地调查工作，全力落实经费保障；⑨完成矿产资源补偿征收入库，编制完成第二轮矿产资源规划，完成本行政区域内矿山储量动态监管工作，组织开展矿山资源储量核查；⑩加大国土资源执法监察力度，积极支持国家土地督察成都局工作；⑩市（州）、县（市、区）依法征收、缴纳、使用和管理国土资源专项经费，确保中央、省投资项目资金安全。

保证目标有4项。

对各项目标，确定了量化指标及考核权重。

按照2008年4月印发执行的《四川省市（州）政府耕地保护责任目标考核办法》，省政府每年对市（州）政府耕地保护责任目标落实情况进行考核，并列入对市（州）的综合目标考核。

考核指标包括耕地保有量、基本农田保护面积、补充的耕地和基本农田的面积与质量。

考核结果列为市（州）政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。

三、一些国家和国际组织的有关做法由于国情和国家结构等差异，国外中央政府对地方政府一般没有类似我国的考核评价机制。

但从20世纪90年代以来，西方主要国家引人了绩效评估办法，作为对下级政府及部门工作绩效考核及财政拨款的重要依据。

另外，从20世纪60年代以来，随着可持续发展的思想日益加深，一些国家和国际组织纷纷着手建立土地和矿产资源管理和利用的评价指标体系，涵盖了生态（自然）、经济、社会3个方面。

（一）土地利用代表性的土地可持续利用评价指标体系有3个，分别来自联合国粮农组织的《可持续土地利用评价纲要》，世界银行、联合国发展计划署及美国、欧盟等提出的可持续发展指标体系，欧洲空间发展战略中提出的土地利用压力指标。

《可持续土地利用评价纲要》确定了土地可持续利用的5项评价标准，包括土地生产力稳定性、生产稳定性、资源保护性、经济可行性和社会接受性。

欧美和一些国际组织制定的国家和地区可持续发展指标体系中，都将土地可持续利用列为重要内容。

如欧洲通用指标就将弃用与污染土地面积、土地利用强度、新增建设用地中的未利用地比例和保护区占行政区比例等列人其中。

欧洲空间发展战略中提出的土地利用压力指标，包括了农业集约化指标、城市扩张的土地利用压力指标、污染指标、土地价格指标等方面。

（二）矿产资源利用美国能源与矿产可持续发展评价方案包括维持可产品的生产能力、维持环境质量、提高社会经济效益、支持可持续发展的法律和经济体系等方面。

加拿大矿产和金属可持续发展评价方案从社会满意度、勘探、矿产资源、采矿、基础设施、环境影响、非矿产资源因素和社会影响等方面制定指标。

国际原子能机构能源可持续利用评价方案从经济可持续性、社会可持续性、环境可持续性3个方面，设计了16个关键问题，制定了41项指标，其中将社会不平等和能源资源的可得性作为两个关键问题，重要指标包括可利用的能源矿一产的储量与保障年限、人均能源消费量、单位GDP能耗等。

四、对建立土地管理方面考核评价指标的建议（一）责任指标核心指标有耕地保有量、违法用地率，参考指标有基本农田保护面积、补充耕地面积、限期整改次数。

1．耕地保有量根据国发〔2006〕31号文件规定，地方各级人民政府负责人应对本行政区域内耕地保有量负责，以实际耕地保有量作为耕地保护责任目标考核的依据。

计算方法：实际耕地保有量＝上一考核年度末耕地面积一期内实际建设占用耕地面积一期内农业结构调整占用和生态建设退耕的面积＋期内土地整理复垦开发增加的耕地面积。

考核期：以5年为一个考核期，期中和期末各考核一次。

2．违法用地率计算方法：违法用地率：（辖区内当年违法建设用地而积于当年新增建设用地总面积）* 100％。

考核期：每年考核一次。

3．基本农田保护面积根据国发〔2006〕31号文件规定，地方各级人民政府负责人应对本行政区域内基本农田保护面积负责。

计算方法：基本农田保护面积＝上一考核年度末基本农田面积一期内实际建设及其他因素占用基本农田面积＋期内补划的基本农田面积。

考核期：以5年为一个考核期，期中和期末各考核一次4．补充耕地面积根据《土地管理法》规定，各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地。

根据国发〔2004〕28号文件规定，省级人民政府组织本行政区域内耕地占补平衡；地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，确保耕地保护目标落实到基层；对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。

计算办法：补充耕地面积＝由省级以下政府投资或组织开展的土地整理复垦开发项目实际增加耕地面积。

考核期：每年考核一次。

5．限期整改次数根据国办发〔2007〕71号文件规定，对纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制，由国家土地总督察责令限期整改。

考核办法：对于一个辖区考核期限内出现2次以上限期整改情况的，应对该辖区政府及主要负责人进行问责。

考核对象：省级以下人民政府及其主要负责人。

考核期：与耕地保护责任目标考核期间一致。

（二）评价指标核心指标有新增建设用地计划指标执行情况、万元GDP占地面积，参考指标有土地开发整理计划指标执行情况、已批征地实施率、闲置土地清理处置率、招拍挂供地率、建设用地供应结构、万元固定资产投资占地面积、土地违法案件增长率、土地违法案件结案率、征地引发的群访数量、拖欠被征地群众补偿安置费用案件率。

(l）新增建设用地计划指标执行情况：新增建设用地计划指标包括国家下达的占用农用地（其中占用耕地）和未利用地计划指标。

以当年实际新增建设用地面积与下达计划数相比较，评价计划执行效果。

该指标反映执行国家宏观调控和耕地保护政策的情况。

(2）万元GDP占地面积：为辖区当年实有建设用地总面积与二、三产业GDI，值的比值。

该指标反映建设用地节约集约利用情况。

(3）土地开发整理汁划指标执行情况：以当年辖区实际整理复垦开发增加耕地面积与下达计划数相比较，评价计划执行效果。

该指标反映补充耕地计划执行情况。

(4）已批征地实施率：为征地实施面积与批准征地面积的比率。

该指标反映批后实(5）闲置土地清理处置率：反映闲置土地清理处置工作的效果。

(6）招拍挂供地率：为招拍挂供地面积占供地总面积的比率。

反映土地资源市场化配置水平。

(7）建设用地供应结构：为供地总面积中各类用地听占比例。

反映供地用途的合理性和执行国家宏观调控政策情况。

(8）万元固定资产投资占地面积：为辖区当年新增建设用地面积与固定资产投资的比值。

反映建设用地投资强度。

(9）土地违法案件增长率：反映土地监管和依法行政工作效果。

(10）土地违法案件结案率：反映土地违法案件查处力度。

(11）征地引发的群访数量。

(12）拖欠被征地群众补偿安置费用案件率：为当年发生的拖欠被征地群众补偿安置费用案件涉及的征地件数与实施征地总件数的比率。