南汇监狱警力运行状态调查报告《犯罪与改遣研究》2011年第6期南汇监狱警力运行状态调查报告上海市南汇监狱课题组我们通常所说的运行状态,是指某一工作系统运作过程中各组织或部分之间相互作用的表现形态.高效的警务活动需要合理地挑选,配置,使用具有不同素质的警察,协调好警察个体和工作环境,工作条件之间的关系,发挥出警察的最佳合力,这种最佳合力需要依靠警力资源开发与管理来实现.本次调查采取普查方式,以填写((调查表为主(警卫队除外),兼采用访谈,座谈会的调查方式;调查对象分科室类和监区类,.其中(《调查表))分为科室工作日警力运行调查表》,监区工作Et警力运行调查表》和(《监区节假日警力运行调查表三种,调查历时35天(含元旦法定假日),主要运用了数量关系分析法:动态分析法,因素分析法,对比分析法等.一警力运行状态考察(一)基本情况南汇监狱共有民警327人,民警平均年龄为39.7岁.监狱共有l5个科室,7个监区(含1个女犯监区),1个警卫队,1个医务所,1个心理健康指导室.监狱押犯数为1600人,警囚比为20.4%.从调查情况来看,主要呈以下几个特点. 1.民警性别相对均衡.监狱共有男性民警272人,女性民警55人,分别占民警总人数的83.18%和16.82%,男女比例为4.94:1.全国监狱系统女民警占民警总数的比例为26.71%,最低的监狱也有l1.87%..这一比例略高于最低的监狱, 低于平均比例,原因在于南汇监狱单独设立了一个女子监区.2.队伍结构呈年轻化.建监以来,连续三年补充了青年民警,目前35岁以下民警占41.29%, 年龄结构呈”年轻化”趋势(表1).这表明,警力平均警龄缩短——学业能力转化为岗位能力的时间尚短,监管工作经验相对不足,受不良思潮, 情绪波动影响的可能性较大,特别是安全防范意识和应急处突能力相对薄弱.同时,这也意味着队伍的可塑性较强,思维的活跃程度高,容易接受改革,有将先进的理念,技术应用于监狱工作的强烈愿望.3.警力下沉明显.监狱从2007年建监开始即实行两级管理模式,不设置分监区,这种扁平化的组织结构有利于警力下沉,强化监管改造一线警力配置.2010年下半年,监狱又开展了”三定”工作,精简了科室设置,进一步压缩了科室警力.截至2010年l1月底,监狱一线民警共有253人,占民警总数的75.96%l科室民警69人,占民警总数的2O.72%.表1:2010年1月南iE监狱民警年龄结构～\年龄层次3O岁以下3O一35岁35-45岁45岁以上性别～\男50607587-k-10l52010百分比l8.3522.9429.0529.66☆本文为2010年度黄丝带二级研究项目成果.①科室类调查内容包括:研究工作,会议学习,接待协调,检查指导,警力调配和台账资料;监区类调查内容包括:研究工作,学习会议,接待协调,检查指导,队伍管理,罪犯管理,罪犯教育,台账资料和生产管理.②司法部监狱管理局《优化警力和警力配置》课题组:《监狱机关编制和誓力配置现状与优化构想》,裁《犯罪与改造研究》2005年第5期.47南汇监狱课题组/南汇监狱警力运行状态调查报告(二)存在的主要问题1.民警数量总体偏低.监狱平均押犯1680人,实有民警322人,警囚比为19.16%.关于警力配置的标准,现在尚没有科学的计算方法,目前基本按照押犯数的l8%计算,这标准源自于1981年第八次全国劳改工作会议”劳改单位的干部编制,工业按罪犯人数的20%,农业按16%计算”.鉴于监狱集中关押老病残罪犯的特殊功能,警囚比应适当上浮,按照这一标准,监狱的警力尚存在较大缺口.2.民警队伍学历高,专业分布不均衡.民警队伍中,全日制本科以上学历民警占总数的29.37%,这些民警主要为新招录公务员,年龄基本集中在35岁以下.民警专业分类较多,分布不均衡,其中教育学(1O人),医药学(7人)和心理学(4人)民警人数偏少.心理学专业1.22%的比率与司法部”不低于8%”要求的相差甚远; 监狱老病残罪犯”就医多,服药多”,医药学专业2.14%的比例远远不能满足实际执法需要.3.科室警力事务性工作繁琐耗时,服务指导职能弱化.调查发现,科室领导日常工作2000点以上,检查指导不足500点,会议学习接近1500 点;接待协调警时3倍于队伍管理警时,调研不足100点.台账,资料等文案工作偏多,直接挤压了到基层指导服务的时间;年终汇总,布置,传达,接受上级检查多.同时,科室工作人员日常工作警时超过6500 点,会议学习接近1000点,接待协调和检查指导点数接近,均匀分布在400到600之间.数据与科员的岗位职责比较匹配,这表明,科室工作人员岗位警力主要运行在台账,资料和事务性工作上. 总体来看,科室警力普遍运行在日常工作和会议学习上,调查研究和指导服务基层警力投入相对较少.4.监区警力偏重罪犯管理,罪犯教育用时偏低.调查发现,监区警力主要集中在罪犯管理上, 罪犯管理月人均占用105.11警时,台账资料占用2I.88警时,会议学习11.o4警时,罪犯教育8.62警时.显然,用于罪犯管理的警力占主要地位,台账资料在民警总警时和管教警时中所占比重都大,而罪犯教育警力投入相对较少.监区领导直接管理罪犯的工作特点明显,月均57.38警时.通过座谈发现,这主要是因为监狱实行两级管理模式,减少了分监区管理层次,提交到监区层面解决的问题增多,监区领导从指挥者转变为直接操作者.考虑到管教工作的实效性,用各监区一个月的管教内容的总警时(罪犯管理,罪犯教育和台账资料之和)除以各监区押犯数,得出每月管教一个罪犯的各项平均时间.数据显示,台账数值最高,均值51.74分钟l其次是司法文书,罪犯就诊, 个别教育,周记汇报批阅,均值在20到40分钟;再次是会见,生活卫生,信件邮包,电话录音,其他带队外出,档案卡片和计分考核,均值在lO到20分钟之间;带队洗澡,抄监抄物和违纪处理最低,均值在5分钟以下;罪犯就诊用时较多,这和在押犯特殊结构有关.5.现场警力投入大,重点时段警力相对薄弱.数据显示,主管民警警力主要集中在罪犯管理上,.点数处于最高水平,原因在于日常工作时段,现场管理警力投入大.监区日班警力相对充足,值班和周末节假日期间警力相对薄弱.日班平均出勤人数为158.42人,未出勤人数为23.58人,出勤率为87%;值班平均出勤人数为27.66人,占监区民警的15.38%,周末节假日平均出勤人数为30.09人,占监区民警的17.03%.二造成警力运行存在问题的原因(一)警力配置方式较为粗放首先,在配备警力数量的时候,对监狱的特殊功能考虑不足.监狱的科室警力已经控制在较低的比率,但是一线警力依然不足.从调查数据①综合一个月(以30日计算)的日班,值班,周末节假日工作情况,假定1名民警工作1小时的工作量为1个警时,下同.②按照监狱局对罪犯邮包管理的新规定,1月份处于截止点,出现了邮包递减,通信增加的现象.③本文所指主管民警,指直接负责管理和教育罪犯的一线民警.来看,监狱在罪犯就诊,药品管理和卫生防疫上工作量很大,占监区民警工作总量的18.1l%,这部分工作量是其他监狱所没有的,现有的警力配备不能满足实际工作需要.其次,补充警力时看重数量,缺乏专业针对性.监狱民警呈现”专业单一化,分布不均衡”的现象, 法学专业比例高,心理学,医药学等专业比例低.例如:由于特殊的押犯结构,保外就医,减刑假释上往往面临新的法律问题,甚至法学难点,众多的法学专业民警中却没有刑法和刑事诉讼法方向的专业人才;康复性劳动改造和专业性评估是一项创新工作,民警中却没有兼具经济管理和康复训练专业背景的人,监区具有医药学专业民警共4人,无法满足监区药品安全管理的需要;监狱老病残罪犯因疾病和伤残导致的心理问题多, 具有心理咨询和矫正工作经历的民警却凤毛麟角. 这主要是因为公务员招录工作由市局统一管理, 采用一揽子的方式补充新警,监狱对需要的专业缺乏主动选择的程序.(二)警力使用不尽科学警力高负荷运行.一是日常时段与重点时段警力运行分配不均衡造成”疲警”.日班平均出勤人数为158.42人,值班平均出勤人数为27.66人, 周末节假日平均出勤人数为30.09人.监区民警平均每人每月5次值班,其中包含上下夜班,青年民警还要担任监狱防暴队备勤,月平均6次值班.在押犯数量与结构不变的情况下,各时段警力运行差异过大.另外,平均一名主管民警每月对一个罪犯的管教需用5.01个小时,以1个民警主管24人(两个监房)为例,每月有15.03个工作日在罪犯管教上.由于大多数民警都是主管民警,不得不放弃调休和公休,处理罪犯日常工作. 民警连续工作30个小时以上的现象时有发生.民警长期处于”三超”(超时间,超体力,超心理压《犯罪与改造研究》2011年第6期力)的工作状态,制约队伍建设步伐..二是工作量过于增大后警力开始非正常运行.即工作量与在押犯人数不成线性关系,而是随着在押犯数量的增多,工作量增加,但是增长到某一个最高点, 反而工作量会减少.心理学理论认为,当个体面临多重职责需要同时履行时,个体往往倾向于选择承担最容易实现,最富有实效的职责..警力使用不科学最终会带来超重”包袱”,导致低效劳动. 简言之,当民警的工作量超过临界点后,民警会疲于应付,没有足够的时间或精力保质保量地完成工作任务.因此,民警会自发地减压,采取应付式的工作方法,导致其实际工作量反而降低,相应地,工作质量也随之下降.三是非本职工作类警务活动增加了管教民警的工作量.南汇监狱作为年轻的特殊功能型监狱,在工作上处于探索阶段,大量的调研活动和方案试行需要投入警力. 在总警力不变,工作量增大的情况下,主要依靠一线民警完成.如:针对药品管理的调查和探讨,先后约有320人次参与,覆盖了87%的警力,这些非执法类活动导致管教警力的精力受限.(三)警力运行机制尚不完善1.内部文件规定冲突多.建监至今,共制定了内部规定150多个,其中直接沿用和借鉴其他监狱(基本上是三级管理模式的监狱)的占半数以上,狱政管理类的规定约占26%.内部文件修订频率高,次数多,虽然已经制定(《规章制度制定程序规定》,但职能部门随意发文的现象依然存在.文件的冲突和不协调让基层民警无所适从,执行中易出现偏差,一定程度上造成了返工或重复劳动,无形中增加了民警的工作量,影响了警力运行效能.2.岗位职责及事权有待进一步明晰.同样的岗位,警力运行状态规律相差很大,呈不规则的现象.例如:监区干事岗位职责定位上不统一,不规范.尤其是队伍管理和生产管理上,干事职①监狱罪犯每天用药量达6000多片,服药最多的罪犯一天服用11种,累计67片.②司法部监狱局《优化编制和警力配置》课题组:《监狱机关编制和警力配置现状与优化构想》,载《犯罪与改造研究》2005年第5期.⑤朱泳:《”首要标准”视野下监狱警察的职能定位思考》,载吕昭华主编:《现代行刑制度发展方向——”首要标准”问题研究》,浙江人民出版社2009年版,第100页. 南汇监狱课题组/南汇监狱誓力运行状态调查报告责和工作量差异较大..其中三监区台账资料点数明显高于其他监区,五监区队伍管理点数明显高于其他监区.通过访谈,监区中层干部普遍认为,目前工作难度比以前三级管理增加,监区大小事务都要过问,民警管教能力偏低,动辄就把矛盾和问题上交监区;民警则常常埋怨权力被缩小,什么事情都要汇报处理,否则就要承担”职业风险”.原因在于监区与主管民警的事权分配不尽明晰,监区代替分监区成了最基本的组织结构单元,监区领导当然应该承担原来分监区领导的部分职责,处理与罪犯相关的具体事务.(四)特殊的押犯结构增大了警力运行难度南汇监狱老病残罪犯呈”三多两高”的特点, 即:传染病犯多,精神病犯多,重控”问题犯”多,重刑犯比例高,累惯犯比例高.根据”警力锁定犯情”的要求,这一结构性特征直接影响到了警力运行情况.例如:罪犯就诊和其它带队外出投入警力较多..(五)新形势对警力运行的挑战1.新政策的影响.一是司法部((关于加强监狱安全管理工作的若干规定(以下简称”35条”),对一线警力,”三大”现场和值班警力配置都有了更高要求.二是”首要标准”提出后,上海监狱推行”5+1+1”模式,专门设置”罪犯教育日”,对教育改造工作要求加强.三是强化民警直接管理,警力投入和工作量上随之加大,至于它是警察权力的理性回归还是警察权力的扩展,在此不论,但客观上对警力运行影响显着.2.安全形势的影响.一是2009年度全国的监所”三防”安全事故频发,尤其是呼和浩特第二监狱的越狱事件更是惊动全国.2010年上海市举办世博会,确保安全对警力的投入要求更高,形势严峻.民警在备勤和加强班上,次数增多,工作时间延长.二是老病残罪犯及其家属涉访涉诉, 罪犯正常死亡引起的不稳定因素依然存在,隐患的排查,纠纷和矛盾的解决都需要增加警力,这些因素也在客观上影响了警力运行.3.民警思想不适应.试行两级管理模式已近三年时间,民警对两级管理的意义和目的认识有所加深,但部分民警受”三级管理”思路桎梏较深, 仍然存在解决新问题能力不足的弊端,把实践中的新问题和难题归因于”两级管理”,警力运行中存在一些观点相左的现象,进而影响警力运行效能.三完善警力运行机制的思考(一)优化警力配置1.合理预测警力需求.结合南汇监狱的实际情况,课题组认为可以采用”三比三量”的方法, 即在押犯数量与警力数量之比——工作常量,这一比值的高低体现民警的基本工作量,根据上文测算,一线直接管理罪犯的民警应保持在押犯数的1:16;按警务工作总量与警察数量之比——监管工作总量,这一比值的高低体现民警基本工作量之外的罪犯复杂程度和危险程度等方面的工作量增减情况;不同年龄段的警力数量之比——警力能量,将全部民警人数按不同年龄划分为青,中,老三个结构,这一比值高低体现民警年龄结构和战斗力,配置警力时,应使各部门的年龄比例基本持平.通过”三比三量”的测算,使各部门的警力配比基本平衡,以达到平均工作量的总体相当.同时,比较部门与监狱的”三比三量”,若有两项高于平均值,说明该部门警力相对处于紧缺状态,应及时补充.这种计算方法简单易操作,具有一定科学性,一是它以量化分析为依据调配警力,接近实际情况;二是能均衡各部门警力,达到人力资源分配①根据市监狱管理局的要求,在监区设置警务组,警务组设警长,监区不再设干事.但是,这并不能消除这种同岗并不同工作量的问题.②南汇监狱两级化管理课题组:《南汇监狱实行两级化管理的调查报告》,载《中国监狱学刊》2009年第5期.⑤其它带队外出指押送罪犯CT,血透,复杂病症就医,保外就医,罪犯外出学习和文化活动等.④该方法是借鉴社区治安警力的”三比三量”配置法,加以修正而来.资料来源:2008年l2月l8日《人民公安报》第8版.上的公平,三是能整合监狱协调发展,盘活警力资源.当然,它的缺陷在于:一是对工作量的计算以罪犯人数为基础,对老病残罪犯的复杂度考察不够深入;二是这在机关警力配置的适用上直接关联度偏低.可通过折算管教老病残罪犯的各项平均警时以弥补该方法的缺陷.2.争取提高警力配备比例,保证警力前置监区.理论上,在考虑警力配备时,应该综合各种因素,既考虑到警务工作的总量,又要考虑到警力质量的实际情况,进行科学预测,从而合理配置警力.通常情况,警力配备与以下几个因素有关:一是监狱规模,大型监狱的警囚比一般较低,小型监狱的警囚比较高;二是关押对象,罪犯结构复杂,承担特殊功能的监狱一般警囚比较高;三是监狱的劳动性质,农业劳动一般低于工业劳动,工艺复杂的高于工艺简单的;四是地理环境,地处偏远的一般高于交通便利的.司法部课题组的研究结果表明,按押犯数的18%配备警力已经不能满足工作需要,比较合适的警力配备比为:工业单位按罪犯人数的23%,农业单位按20%,混合型单位按22%的基本比例配备..同时,综合南汇监狱的押犯结构等因素,课题组认为按押犯数的25%配置警力比较适宜.实践中,囿于各种客观因素的限制,按照理想状态提高警力配备数量在短期内难以实现.在现有条件下,解决警力紧张的办法可以从三个方面考虑:一是加大机关民警充实监区值班的力度; 二是原则上将新进的民警配置到一线工作岗位; 三是加快监狱的信息化建设,利用科技手段减少部分事务性工作的耗时,让民警有更多的时间从事罪犯管理教育工作.3.加大培训力度,提高民警执法能力.扁平化模式下,监区管理幅度大,缺少缓冲环节,提交到监区层面解决的问题多,直接处理罪犯改造诉求的警时增大,对中层干部直接处置罪犯管教事务的能力要求提高.因此,中层领导作为执行层, 必须转变管理思路,展现业务能力上”行家里手的特点,善于解决新问题,能带动民警齐心协力做好管教工作,提高警务执行力.另外,扁平化《犯罪与改造研究》2011年第6期模式下,信息传递更有效,罪犯直接向民警咨询问题和表达需求的工作量增大,要求民警具有更强的独立处置能力.因此,必须提高执法能力,突出专长,把罪犯矛盾化解在萌芽状态,力争营造”矛盾不上交”的监狱工作氛围.扁平化的组织形式对中层干部和民警提出了更高的能力要求,职后教育是提高民警素质的主要途径.特别是在监区设置专业警务组,为民警队伍的专业化建设提供了契机,同时,这也为教育培训工作提出了新的课题.职后培训工作必须符合民警队伍专业化建设的要求,培训必须有针对性,实用性和前瞻性.在加强职后培训的同时, 建设学习型监狱是提高民警能力素质的另一个重要抓手.4.明确职能定位,提高民警专业化水平.监狱工作的性质和特点,决定了监狱不仅需要通才式的民警,更需要多种专业人员构成的团队.南汇监狱根据实际,将监区内看守工作划归警卫队, 在监区设置了狱政管理,教育改造,生产卫生三个警务组,初步形成了安全警戒型,教育矫正型, 狱政管理型,康复技能辅导型和服务保障型专业化民警队伍.通过专业化分类,促进看守型民警向专家型民警的转化,提高改造老病残罪犯的质量和水平.专业分类应充分考虑到基层基础工作的延续性,不仅要保持监区民警的相对稳定,同时也应注重新老,强弱的合理搭配和知识结构问题.例如,关押病犯的监区配置医学和药学专业背景的警力,刑务部门配置刑事法律专业背景深厚的警力,劳动管理科配置兼具经济管理与康复知识背景的警力.警务组职能的拓展和深化,是民警队伍专业化建设的主要抓手,也是监狱长远发展的强大推动力.如何发挥警务组专业团队的作用,是阻碍监狱发展的瓶颈问题之一.课题组认为,警务组工作应该大致分为两个层面:一是有明确标准的既定工作,包括事务性工作和规定的执法类工作,这类工作一般是定量的,显性的,二是研究创新类工作,民警根据警务组分工不同,研究这个领域的基础性问题和前沿问题,这些问题包括实务①范方平主编:《监狱劳教所机构设置研究》,法律出版社1999年版,第9l页.51南汇监狱课题组/南汇监狱警力运行状态调查报告操作和基础理论,可以简单地理解为”如何在第一类工作的基础上改进和提高”,一般来说,这类工作没有明确的执行标准和考核要求,但却是推动工作发展的重要动力,因此,需要相应的激励机制来提高开展研究创新工作的热情.(二)合理使用警力1.完善警务运作模式.民警休息权保障不力是监狱劳教单位普遍存在的现象.按照人的正常生理与心理需求,人在达到一定劳动强度和一定时间后,需要休息来调剂心理,消除机体疲劳.只有让基层民警休息好,才能使他们更好地工作, 把它摆到从优待警的首位.主要从两个方面着手:一是建立专门的内看守队伍,纳入警卫队管理,将主管民警解放出来,全力投入罪犯管理和教育工作.这一点已经得到了实践的印证.二是要从罪犯活动的特点和改造工作的实际需要出发, 改革传统的8小时工作制和节假日休息制度(尽管在非工作期间也有少量人员值班备勤),代之以一个均衡的,类似企业职工”二班制”或”三班制”的工作制度,弥补处置紧急情况时的警力不足. 我们知道,监狱安全事件突发性很强,从一定意义上讲,它不受时间,地点和人,事,物等条件的限制,不管是白天,黑夜,工作日还是休息日都可能发案,据对近2O年来上海监狱100多个”三防”案例的研究发现:相当一部分案件发生在警力薄弱时段.另外,南汇监狱病犯多,其中重症病犯和急性病犯比例较大,罪犯报病就诊无特定时间规律.既然如此,监狱的工作时间制度就有必要调整,毕竟它不同于一般性的政府服务机关和其他类型监狱.2.纯化警务活动,突出罪犯管理教育工作.非必要警务对警察的影响一直是个难题,为了避免它对警力运行效能的负面影响,有必要进行明确的规范.目前,对这方面的研究还比较少,形52成正式规范的不多.课题组认为:一要理顺管教工作与监狱其他工作的关系,促进后勤工作社会化,缩减行政服务类人员编制,减少非警务工作在工作总量中的比例;二要在条件允许的情况下, 机关临时警力的调用,多考虑在机关内部调用,尽量让管教民警留在一线,三要促进非警务活动的社会化转变,压缩服务保障类警力,提高运行质量;四是促进罪犯矫正社会化,借助社会帮教。