改革行政审批制度促进境外投资健康发展一、我国境外投资行政审批制度的历史沿革从境外投资行政审批制度的历史沿革来看，我国对境外投资的管制经历了一个由紧到松、再由松到紧的变化过程。
(一)第一阶段（1979～1985年）我国对境外投资进行审批的法规依据，最早可以追溯到1979年8月国务院颁布的15项经济改革措施，其中的第13项明确规定“允许出国办”。
由于当时并无境外投资的经验，且国家的外汇储备又极为有限，虽然将境外投资作为改革措施之一，在这方面的控制还是相当严格的，仅允许一些中央部委级、以及个别省、直辖市所属尝试性地开展境外投资活动。
这一阶段投资项目不多，年均境外投资额仅为2500万美元(在1979～1983年间，年均境外投资额仅为920万美元)，平均投资规模也只有95万美元。
(二)第二阶段（1986～1991年）随着改革开放的逐步推进，我国的经济实力不断增强，在境外投资方面也积累起一些经验，于是政府开始放松对境外投资的管制。
1983年，国务院授权外经贸部为在国外开设合资经营的审批和管理的归口部门，外经贸部据此制定了《关于在境外举办非贸易性的审批和管理规定(试行稿)》(该规定于1985年开始试行，详见向东主编《中国对外经济贸易政策指南》，第1276页，经济管理出版。
)(以下简称“1985年规定”)。
根据该规定，到国外(在港澳地区举办的合资或独资经营，其审批与管理办法不在本办法之列)。
举办合资经营(我国在国外举办独资经营的审批与管理，亦照该办法办理)，中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，由主办单位的上级部门（省、市、自治区人民政府、国务院各部委）向外经贸部申报，由外经贸部征求我驻外使（领）馆和有关部门意见后审批；中方境外投资额在100万美元以下的项目，由主办单位的上级部门直接征求我驻外使（领）馆同意后审批。
上述规定使境外投资的审批条件得到了明确，境外投资权不再仅仅授予少数，因而这一阶段的年均境外投资额大幅度上升，达到亿美元，平均投资规模也明显增大，达到140万美元。
(三)第三阶段（1992～1998年）在投资额迅速增长的同时，我国的境外投资也暴露出一些问题，主要是存在着分散性和盲目性，投资失败、资本外逃等现象时有发生。
这一方面是由于的国际化经营能力还比较弱，另一方面是由于政府对境外投资的管理体制还不完善。
由于上述问题的出现，再加上当时国家外汇收支状况严峻，1991年，《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》(以下简称“1991年通知”)又对境外（包括港澳地区）投资的审批程序进行了修改。
根据该通知：凡需向国家申请资金，或境外借款国（母公司或机构）担保，或产品返销国需国家综合平衡，以及中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同有关部门审批，合同、章程由外经贸部审批并颁发批准证书；中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同有关部门初审后报国务院审批；中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府指定的综合部门审批。
通过1991年通知与1985年规定的比较可以发现，新的审批制度对境外投资的管制、特别是大型投资项目的管制明显加强，这主要体现在审批环节的增加上：100万美元以上项目的审批部门从3个增加到5个（新增国家计委和外管局），100万美元以下项目的审批部门则从2个增加到3个（新增了外管局）；另一方面，审批的容也得到了细化：新制度详细规定了项目建议书、可研报告、合同和章程的具体容。
这一阶段的年均境外投资额仍有明显增长，为亿美元，但平均投资规模则降至106万美元。
(四)第四阶段（1999年至今）1999年，为鼓励我国轻工、纺织、家电等行业具有比较优势的到境外开展带料加工装配业务，《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励开展境外带料加工装配业务意见的通知》（国办发〔1999〕17号(见对外贸易经济合作部站:∥/)，以下简称“1999年通知”）对这类境外投资项目规定了单独的审批程序。
根据该通知：由中央大型工委管理的，直接向外经贸部、国家经贸委申报；其他向注册地的省级外经贸主管部门、经贸主管部门（经贸委、计经委）申报，再由后者向外经贸部、国家经贸委申报。
国家经贸委对项目建议书和可研报告进行审查，外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目进行最终审核。
通过比较可以发现，1999年的规定等于是将带料加工类境外投资项目的审批权由国家计委转到了国家经贸委。
比较起来，前者的审批要比后者更为严格，因而此举实际上是放松了对带料加工类境外投资项目的管制。
这一阶段（1999～20XX）的年均境外投资额与上一阶段基本持平，为亿美元，而平均投资规模则增长了1倍，达到218万美元。
图1 1979～20XX年中国境外投资情况从上述4个阶段的变化中可以看出，我国主要是以投资额的大小来划分对境外投资项目的审批权限的，大项目（100万美元以上）由中央政府审，小项目由地方政府审，且地方的审批相对宽松。
同时，在中央政府的层次，国家计委的审批相对严格，其他部门则相对宽松。
国家对境外投资管制的松紧程度主要就是通过在两级政府之间，以及在中央政府各部门之间划分并调整审批权限来体现的。
从图1中可以看出，这种审批权限的划分和调整对境外投资的发展速度，特别是平均投资规模的大小，有着相当明显的影响。
二、现行境外投资行政审批的程序现行境外投资行政审批制度的主要依据是1991年通知和1999年通知，前者规定了一般性境外投资项目的审批程序（见图2、图3），后者则规定了境外带料加工投资项目的审批程序（图4）。
(一)中方投资额小于100万美元的项目的审批程序1.中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府图2 投资额小于100万美元项目的审批程序指定的综合部门审批。
前往未建交国家、港澳及其他敏感地区投资的项目，其项目建议书和可研报告须报外经贸部，由其会同有关部门审批。
2.项目建议书与可研报告可以合并编制，同时报送。
3.综合部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。
4.由省级外汇管理局境外汇风险和外汇资金来源进行审查。
5.项目通过审批后，项目建议书与可研报告报国家计委备案，合同和章程报外经贸部备案，并由外经贸部颁发批准证书。
(二)中方投资额大于100万美元的项目的审批程序图3 投资额大于100万美元项目的审批程序1.除了中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，以下4类境外投资项目也按本流程审批：(1)需向国家申请资金；(2)境外借款国（母公司或机构）担保；(3)产品返销国需国家综合平衡；(4)国务院管理的公司和国家计划单列的集团投资的非贸易性项目。
2.根据的隶属关系，分别由各省、自治区、直辖市及计划单列市的计划部门或国务院主管部门进行项目初审。
国务院直接管理的公司和国家计划单列的集团可以直接报国家计委审批。
项目建议书经审批机关批准后，方可进行可研报告的编制工作。
3.地方计划部门或国务院主管部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。
4.项目通过初审后，由国家计委对项目建议书和可研报告进行审批。
中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，由国家计委上报国务院审批。
5.由国家外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源进行审查。
6.由外经贸部对项目的合同和章程进行审批并颁发批准证书。
(三)境外带料加工装配投资项目的审批程序图4 境外带料加工装配投资项目的审批程序1.向其注册地的省级外经贸主管部门（外经贸委、厅或局）和经贸主管部门（经贸委、经委或计经委）同时申报。
国务院直接管理的公司和国家计划单列的集团可直接报国家经贸委审批。
2.中方投资额在300万（含300万）美元以上的项目，项目建议书经批准后方可进行可研报告的编制；300万美元以下项目的项目建议书与可研报告原则上可合并编制。
3.由省级外经贸主管部门会同经贸主管部门（经贸委、计经委）共同向外经贸部、国家经贸委申报。
4.由外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源进行审查。
100万（含100万）美元以上项目由国家外管局办理，100万美元以下项目由省级外管局办理。
5.国家经贸委对项目建议书和可研报告进行审查，并将符合条件的项目送外经贸部核准。
6.外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目进行最终审核。
对审核通过的项目颁发《境外带料加工装配批准证书》。
三、现行审批制度已不适应新形势下实施“走出去”战略的要求首先应当承认，我国尚不具备全面开放境外投资的条件，在现阶段还不能取消对境外投资的行政审批。
这是由以下几个因素决定的。
第一，我国经济整体发展水平还不高。
根据国际经验，当一国的人均GDP 达到20XX美元以上时，该国才具备了较强的境外投资实力，而目前我国人均GDP不足1000美元。
在大型中真正有实力从事跨国并购和国际化经营的还不多，大多数仍处于依托国低成本生产优势在海外构建营销络、开展带料加工装配业务的阶段。
第二，国有在从事境外投资的主体中占有很高比例。
我国经济体制正处于转轨时期，许多国有产权关系不明晰，法人治理结构不健全，市场纪律的作用尚未得到充分发挥，因盲目投资造成资产流失的风险依然较大。
第三，资本项目可兑换需要分步实施。
目前，国际收支状况和外汇储备并不是制约境外投资的主要因素，不过实现资本项目可兑换的其它主要条件，如综合国力、金融监管能力、健全的微观主体、成熟的金融市场等，尚不完全具备。
第四，我国不是资本过剩的国家。
我国的工业化尚未完成，二元经济现象十分突出，经济增长中的资金缺口仍然存在。
现阶段银行大量存差的出现，是我国金融体制改革没有到位以及对部分行业的准入限制造成的，并不表明我国资本过剩。
根据国际经验，各国对境外投资从严格管制到全面放开，中间都有一个逐步放宽政府审批的过程。
“走出去”投资，开展各种各样的经济活动，从无到有，从少到多，直至通过并购、资产运作形成大型跨国公司，也要有一个逐步发展壮大的过程。
因此，当前我国实施“走出去”战略，需要改进政府管理境外投资的容和方式，而不是完全放弃管理。
同时也必须看到，现行审批制度存在许多问题，已经不能适应新形势下实施“走出去”战略的要求。
(一)现行审批制度存在的弊端政府在行使宏观经济管理职能的同时，也代表国有资产的出资人干预的微观经济活动，结果造成现行的审批制度存在诸多弊端，具体表现为：1.审批的层次多，效率低从流程图中可以看出，目前中方投资额在100万美元以上的境外投资项目需要经过驻外使领馆、地方计划部门（或国务院主管部门）、国家计委、外经贸部、国家外管局等5个部门的审批；中方投资额在100万美元以下的项目也须经过驻外使领馆、地方政府（或国务院主管部门指定的综合部门）、省级外管局等3个部门的审批。