解析建设工程“阴阳合同”之法律问题--林

镥海胡玉芳

引言

所谓“阴阳合同”又称“黑白合同”，是指当事人就同一标的签订的二份或二份以上实质性内容相异的合同，通常把送交政府部门备案的正式合同称为“阳合同”，把实际履行的补充协议称为“阴合同”。这一现象在众多领域均有出现，如商品房买卖、房屋拆迁、房屋租赁等，但在建设工程中尤为显著。2005年全国人大常委会《建筑法》执法检查组发布的报告中称：工程招标中的“黑白合同”问题很突出，“不仅相当普遍而且难以查处”。

在司法实践中，究竟是“阳合同”有效还是“阴合同”有效，审判机构有着截然不同的判决，这些判决给市场主体带来了不同的价值导向，也给建设工程交易活动安全造成了很大的不稳定，并牵涉到工程款拖欠，民工工资拖欠等重大问题。因此准确分析建设工程“阴阳合同”的法律性质，正确理解相关法律规定，确定建设工程“阴阳合同”的法律效力对稳定建筑市场，保护交易安全有着重要意义。

以下，将对建设工程合同的特殊性、建设工程“阴阳合同”表

现形式和《招标投标法》第46条立法宗旨进行分析，由此来确定

建设工程“阴阳合同”的法律效力。

一、建设工程合同的特殊性

合同，是平等主体的自然人、法人及其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。建设工程合同也是合同的一种，但

是由于建设工程商品的特殊性，使它具备了与一般合同不同的特点：

1、建设工程与招标投标的紧密联系

一般民事合同的成立只需要当事人形成合意，但建设工程合同

不仅需要当事人形成合意，还引入了政府部门的监管。特别是政府

投资项目及对社会有重要影响的公益工程如住宅等，世界各国普遍

采用了招标投标方式进行工程承发包交易活动。我国 2000年1月

1日开始实施的《招标投标法》第3条规定了必须进行招标的范围，第10条则把招标投标分为公开招标与邀请招标二种。

《合同法》第13条规定“当事人订立合同，采取要约、承诺

方式”。要约与承诺可以有多种表现方式，在招投标过程中则表现为：

（1）招标是特殊的要约邀请。要约邀请是指行为人邀请他人向其提出要约。依据合同订立的一般原理，招标人发布招标通告或投

标邀请书的直接目的在于邀请投标人投标，投标人投标之后并不当

然要订立合同，因此，招标行为首先是要约邀请，招标文件具有要

约邀请中实质性内容及发出对象不确定的特征。其次，招标行为的

特殊性在于它具有与一般要约邀请不同的特征：投标人不响应招标

文件的投标一般被视为无效，而且在中标之后，根据《招标投标法》的规定招标文件当然成为合同的组成部分。

（2）投标是要约。投标人具有订立合同的意思，他们希望以所报的条件与招标人签订合同。投标书具备了合同成立的实质性内容，包括工程项目、工程量、工程的质量要求、工程的安全生产要求、

工程价款或计价方式、工程款支付方式、工期、违约责任和解决争

议方式等，表明一经招标人承诺，投标人即受该意思表示的约束。

（3）中标是承诺。在招投标过程中，当评标委员会从投标人中选择出最佳投标人，选定中标对象后发出的中标通知书即为承诺，

至此双方对合同的实质性内容就达成了合意。需要指出的是，实践

中中标通知书并不是招标人直接发出，而是通过政府主管部门发给

中标人。但中标通知书上“发证单位”仍署名为招标人，而代表政

府监督职能的招投标办公室被标注为“鉴证部门”，这并不能改变

中标通知书承诺的法律性质。《招标投标法》第45条明确规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承

担法律责任”。

从以上论述可见，招投标过程就是要约和承诺的过程，也就是

合同成立的方式。《合同法》第25条规定“承诺生效时合同成立”，从这个意义上来说，中标通知书一旦到达投标人，合同即成立。所以也可以说当事人依法进行的招标投标活动，其本身就是缔

约阶段的一种合同行为，中标后依据招标文件、投标文件和中标通

知书签订的合同只是对建设工程合同的书面确认。

2、招投标形成的合同法律关系的复合性

法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之

间的权利和义务关系。按照相对应的法律规范所属的法律部门不同，可以分为宪法关系、民事法律关系、经济法律关系、行政法律关系、刑事法律关系、诉讼法律关系等。通过招投标活动所成立的建设工

程合同不仅应受《合同法》的调整，还受到《招标投标法》的调整。所以它具备了民事法律关系与行政法律关系的双重性质。

（1）民事法律关系。主要体现在招标人和投标人享有平等的法律地位，不受任何人的非法干涉。订立建设工程合同是一种民事法

律行为，它应符合平等、自愿、诚实守信原则。招标人依据自主的

意思制定招标文件，根据《招标投标法》的规定选择符合条件的中

标人，投标人根据自身实力，编制并递交投标文件。招标人和中标

人订立的建设工程合同属于《合同法》规定的十五种有名合同之一，是民事合同。

（2）行政法律关系。主要体现在行政管理部门依法对招投标活动实施的行政监管。目前我国对招投标设定的政府基本管理职能有

工程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发承包

代理单位管理和市场行为的检查监督，工程发包承包全过程的监督

管理等。由此可见，招投标过程的主体不仅是招标方与投标方，还

包括有政府部门。通过招投标形成的建设工程合同不仅是当事人合

意的表现，也体现了社会公共利益。

缔结建设工程合同除了《招标投标法》规定的公开招标和邀请

招标方式外，还有一种议标方式。议标是指招标人和投标人就工程

合同进行讨价还价的商议，通过商谈来确定中标人的一种交易方式。议标中的招标人对招标结果有很大的决定权与控制权，体现了招标