《美国公共行政思想危机》读书笔记一．读书笔记第一章信心危机本章围绕着三个主题展开，既:公共行政研究的持续危机、作为范式问题的危机和公共行政的范式问题三个方面。

(1)奥斯特罗姆指出美国的公共行政存在一种“信心危机”，也就是瓦尔多所提出的身份危机---“研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了”。

如果研究、教学和实践公共行政主题的方法都有了问题，那么专业就不可能对其所专长的会有多少信心。

出现这种身份危机的原因是传统的公共行政理论所内含的范式不足，传统行政理论与西蒙的组织理论已经不能用来解决危机，因此需要寻找一个全新的替代性的理论范式，即民主制替代范式。

(2)一方面，公共行政实践的意义越来越大，但是，随着其越来越重要，受公共行政影响的人就会面临逐渐变差的处境，采取补救的行动会使问题更加严重，因此，作者认为下一代的主要任务是为公共行政研究奠定崭新的基础，既我们应该看到新的政治学和新的经济学、新的社会学将携手共建公共行政新领域重大新发展。

第二章美国公共行政的思想主流本章围绕着威尔逊、韦伯、古利克、西蒙等公共行政的传统理论来陈述作者的基本主张。

（1）首先威尔逊的理论预设认为，一位政治学家的重要关怀在于揭示“权利的真正保管人和重要的机制”，在任何政府体制内部总有一个权力中心，他认为美国宪法的“字面理论”基础是“权利平衡和得到适当调整的相互制约”，然而国会作为主导和控制性的力量，非常粗暴的否定了平衡理论和分权模式，但却很适合，并没有违背宪法所包含的自治原则。

他认为制约和平衡对美国的政府体制中各种各样的决策结构之间顺畅且和谐的关系制造类障碍。

“制约和平衡成功的把自己确立为现实，就在这一意义上他们被证明是有害的”，其核心定力是“权利越分散就越不负责人”（2）韦伯的官僚制中，准确、速度、知识、灵活、连续性、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政属性，但在继续考察官僚制组织完善有关的社会政治后果时，他指出了若干异常的论点--- “哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权利关系的类型实际上是不可摧毁的”；“从单个官僚角度看，完善的官僚机器实际上是不可摧毁的”；“在对付充分发达的官僚机器方面治于人者与单个官僚一样无力”，韦伯从来没有试图解决有关他的理想类型充分发展方面得出的结论所隐含的异常现象或者悖论。

（3）古利克提出了“同质性原则”，即手段必须有助于完成某一特定的任务，不同智能连在一起会混合生产要素，从而阻碍、损害净社会生产从而牺牲行政的技术效率；其次他提出要“重组行政首长”，并且概括了行政首长的工作POSDCORB,然后提出“丛林原则”，即每项活动能够根据主要的服务目的、运用的程序、接受服务的个人或客户、提供服务的地点进行分类；其次引入“控股公司”的观点，建议从事许多复杂活动的大型企业并不需要广泛的或者密切的协调，而只需要最松散型的中央协调权威；最后“一个主子”观念认为，并不是所有的政府活动都可以根据一个单一的组织计划适当的部门化，可以选择不同的基础来部门化。

（4）西蒙则运用效率标准作为工具，他坚持事实-价值二分法，批评性的考察了传统上认可的行政原则，并说明这些原则并不必然是正确的，他批评古利克回到了命令统一原则所提供的避难所，放松命令统一原则或许会导致一定程度的不负责任和混乱他强调了行政组织的重要性，但只关心组织安排，他自己的组织理论限制了他的挑战的理论影响。

第三章当代政治经济学家的研究本章围绕人的模式、事物的结构和决策安排等相关章节展开，主要说明当代政治经济学家着作中所内含的替代范式。

（1）“人的模式”中一般包括自利、理性、信息、法律与秩序以及最大化策略的选择，大多数政治经济学家研究的基础往往是明确的人性模式，他们采用一种方法论的个人主义，在分析时有意识地运用代表性个人的或者一组代表性各人的视角人们总是会采用最大化策略，假定个人将会在不确定情况下追求最大化，在这种情况下，最求最大化策略而缺乏有关所有方案之知识，缺乏学习成本以增加最大化可能性的个人也会采取行动。

第一节事物的结构政治经济学假定“理性”、自利的个人追求最优策略，将面临各种各样的情景。

内在于不同情景的事物结构的特色可以概括为相对可分性或者不可分型。

单个的个人通过占有、交换或者使用来控制事物的程度是确立其可分或者不可分的重要标准。

任何决策情景所涉及的事物都可以从纯粹私人事物到纯粹公共事物排序。

排他性、共同使用、可度量性、显着性或者其他属性可以运用于概括不同类型的物品。

（2）第二节中政治经济学家研究的基础是这一假设，如果要增加社群个人的福利潜力，追求最优化策略的自利的个人要求适当的决策规则或者决策安排来处理不同结构的事物,没有任何单一形式的组织是适合于所有情形的。

“个人选择”中，个人自由的为自己作出决定来追求个人自己的利益时，就发生了个人选择，个人选择是市场的特质，其发生的唯一条件是某些个人自愿的同意与他人签订协议或者合同交换某一物品或者采取某种行动，如果每个人自由地为自己决策追求自身利益涉及共同财产资源或者公益物品，就会出现严重的问题；官僚制组织中的等级制要求在适当行动的选择下面下级服从上级的命令，如果不服从则受惩罚或者处罚，当官僚制组织原则运用于公益物品和服务提供的场合时，大量潜在的制度缺陷或者制度失败根源就变得显然了。

自主治理公共企业的宪则，主张选择适当的决策规则，以用于在涉及合理优化条件下公益物品和服务提供有关的社群成员之间配置决策权能。

根据基本决策规则，允许在可同意的决策规则内有效表达社群偏好，就可以通过等级控制组织能够反应对社群偏好的生产过程来实现任何可以实现的经济优势。

多组织安排主张只有存在多层次的政府，以及更多数量的政府，才能避免管辖界限之间以及集体物品界限之间的大量鸿沟——强调充分交叠的管辖和充分分散的权威由于不同层次的机构组织存在，能够满足不同层级的机构、选民利益需求。

官僚制组织、个人选择、官僚制自由企业以及多组织安排等四种制度安排可以同时并用，并且通过适当的选择充分利用各个方案的优势，形成某种类似于微观经济学中所说的消费者均衡状态。

第四章民主制行政的理论：被抛弃的选择本章主要探讨民主制行政，作者运用政治经济学家的眼睛来思考威尔逊的范式选择，分为三个章节：一些异常的思路；汉密尔顿和麦迪逊的民主制行政理论；托克维尔对民主制行政的分析。

（1）威尔逊、白哲浩和霍布斯推从单一权威中心，韦伯认为民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的选择，他细述了民主制行政的局限，说他只能运用于地方组织或成员数量有限的组织，民主制行政被看作是“边际类型的事物”，而不能被看作是“任何典型的（或普遍的）发展进程的历史性出发点”，他不能设想，民主制行政可以和官僚制行政一起成为民主社会公共行政组织的可选择的模式。

而托克维尔反对这种观点，他运用韦伯所界定的官僚制行政特点，稍作修正，我们就可以认为民主行政的基础，一是每个人都有资格参与公共事物处理；二是所有重要的决定都留给所有社群成员和代表；三是把命令的权利限制在必要的较小的范围；四是行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关。

如果具有这些特色的公共行政能够在遵循理性法律规则的法律秩序之内运作，能够像官僚制行政那样有效的提供公共服务，那么就不必把民主制行政看作是“边际类型的事物”。

（2）汉密尔顿和麦迪逊所用的民主一词的意义比我们今天所使用的要狭窄，汉密尔顿认为“执行部门的活力是良好政府定义中的重要因素”。

他认为执行部门的统一性是有利于其活力的首要因素，在他看来执行部门同意的思想是行政建制由一个人组成的行政首长控制。

汉密尔顿在国防、内部安全及征税问题上，进一步论述了公共行政。

汉密尔顿分析国防问题时把国防问题看作是各州共同面临的问题以及自治的原则，都彻底的植根于复杂的民主决策结构，这种自治原则与民主行政特质高度吻合。

（3）托克维尔主要关心他称之为美利坚“共和国”的政治组织条件，他关心的主要是美国各州以及每个周内的政府体制，他不太关心全国政府的构造以及它在美国社会中的地位。

他认识到美国的自制传统先来自乡镇，然后占据各州，最后塑造了全国的宪法；每个州的政治和行政事务的特质是“中心在三个行动的焦点上”：乡镇、县和州；在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的，使集权和等级制保持在最低限度通过交叠管辖和权利分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构，民主制行政并不必然只局限于成员数量有限的地方组织，并不是“边际类型的事物”。

第五章选择未来本章围绕范式选择的机会成本、塑造和重新塑造知识和不同政策分析取向的运用进行论述，新的设计为当前的一些公共事物问题提供了新的补救，如果我们相信新的补救方法将超过旧的方法，我们就可以重新设计公共行政的研究和实践，以解决当代危机的选择。

（1）范式选择的机会成本。

本章第一部分分析了范式选择的机会成本。

威尔逊的与联邦党人提出的是两种不同的设计理论。

威尔逊的理论源于霍布斯，认为必须要有一个终极的权威，要有单一的主权者来掌权，因此拒绝了联邦党人的以权威分散、权力分立为基础的设计理论。

美国人的制度设计初衷与威尔逊的并不相同，威尔逊运用自己的理论来进行评价，是不合道理的。

“运用一个设计理论评价以另一个不同的设计理论为基础的体制的特质，会导致深刻的误解。

运用一个设计理论来改革以另一个不同设计理论为基础的体制会产生许多不可预料的、代价昂贵的后果。

”（2）研究、教学和实践公共行政的人，必须对构造和改革人类社团之条件与结果之间本质关系问题有一些基本的答案，霍布斯的主权理论和美国限权宪法的理论都是以若干共同的初始假设为基础的，把社会组织看作是植根于可实施的法律关系结构的，政府的主要特征是其实施法律的权利；此外霍布斯对政治不平等问题提出了不同的解决办法，他承认绝对的不平等，认为这是国家组织必要且充分的条件，国家必须有一个命令的权利，如果国家要维持和平与稳定，就必须有一个单中心的权威，它能够行使绝对的主权，和平是代价的服从，主权是高于法律的；其次提出了八条民主制行政范式的基本原理，民主制行政理论并不排斥官僚制行政理论，但是接受民主制行政理论，的确意味着拒绝这一观点，即官僚制行政理论对于所有类似的政府都是唯一良好行政的理论。

（3）本章前两部分的内容主要是理论上的抽象的探讨，在第三部分中将两种行政研究的不同取向运用到具体的政策实践中去进行分析。

首先是地区性的制度安排举经济发展委员会的报告为例，遵从威尔逊范式，报告不仅忽视官僚制的制度缺陷、目标置换和机能失调，并且成本过高，不切实际.实践中的民主范式提倡权利的分立和交叠管辖，“最优规模随着所提供的不同公益物品和服务所内含的不同效应范围边界而不同，在这些条件下，只有通过交叠管辖的多机构来实现最优”。