发挥着重要的作用， 是城市社会稳定的基础。随着我国社会经济的快速发展， 街道办事处的行 政管理体制已经显得不适合社会主义市场经济管 理的 要 求， 城市的现代化发展对街道办事处 体制改革提出了迫切要求。推进街道办事处的 改革， 是建立社会主义市场经济的体制的必然 要求， 是加快社会主义现代化建设的客观需要， 是加强基层民主、 维护社会稳定的重要途径。 关键词：街道办事处； 历史沿革； 现实困境； 体制改革 中图分类号： &$’ 文献标识码： ( 文章编号： （!##+） "##$ ) "*#* #! ) ##*! ) #, （二） 目前的管理体制存在的主要问题 随着我国社会经济的快速 发展， 城市 人口的 不断增加， 城市规模的扩大， 社会 结构的 改变， 作 为城市基层组织的街道办事处， 面临 着前所 未有 的问题， 这些 问 题 对 街 道 办 事 处 自 身 的 功 能、 组 织机制和管理方法提出了新的挑战。 " - 街道办 事 处 的 行 政 管 理 体 制 缺 乏 明 确 的 法律依据。现 代 行 政 管 理 的 一 条 重 要 原 则 是 依 法行政， 依法行政的前提是行政组 织本身 的机 构 设置和职责、 人 员 配 备、 上下级关系都应该有明 确的法律规 定。 目 前 我 国 街 道 办 事 处 的 职 责 是 根据 “派出机构的性质、 一级政权 的任务” 来确 定 的， 但是街道办事处作为城市管理 的一 个特殊 的 一、 目前街道办事处的管理 体制及 存 在 的问 题 （一） 目前的管理体制 街道办事处是区政府的派出机 构， 是代 表 区 级政府在辖 区 内 实 行 社 会 管 理 的 基 层 组 织。 街 道办事处除了直接接受区政府领导 以 外， 还 接受 市、 国 家 有 关 部 门 的 领 导 和 指 导。 因 此， 街道实 际上受 “块” 和 “条” 两个方面的领导。 层次， 究竟应该做哪些事情， 不应 该做 哪些事 情， 并没有明确的法律规定。其次， 街道 办事处 本身 的机构设置、 职 责、 人员配置缺乏法制化的编制 管理， 现行各街道办事处机构的 设置与 规定基 本 上来源于上级指令和行政控制， 在 我国 政府机 构 改革的大背 景 下， 街 道 办 事 处 的 机 构 设 置、 人员 配置必然要进行改革。再次， 街 道行 政管理 工作 无法可依， 由 于 没 有 法 律、 法规对街道办事处的
万方数据
浙江工商大学学报 义民主政治， 是我们党始终不渝的 奋 斗 目标。没 有民主 就 没 有 社 会 主 义， 就没有社会主义现代 化。发 展 基 层 民 主， 加 强 基 层 民 主 建 设， 是我国 社会主义发展的本质要求。我国社 会 主 义国 家， 其本质 是 人 民 当 家 作 主， 国家一切权力属于人 民。街道办事 处 的 体 制 改 革 有 利 于 实 现 城 市 居 民自我教育、 自我管理、 自我服务， 有利 于 拓 宽居 民参与的渠道和途径， 有利于居 民加 强 对政 府 政 策的支持和合作， 有利于提升居民 的 民主 参 政 意 识。 （二） 街道办事处体制改革的构想 街道办事 的体制改 革是 一项系 统工 程， 其制 度建设应该是一个循序渐进的过程。目前在我国 建立一部贯通街道建设所有内容的法律文本的条 件尚不 成 熟， 我 们 不 能 面 面 俱 到， 应当按照有所 为、 有所不为的原则， 调整好街道办事处的改革策 略， 寻找街道管理体制改革的突破口， 探索具有中 国特色的城市街道办事处管理的新道路。 ! " 明确街 道 办 事 处 和 社 区 居 民 委 员 会 的 关 系。街道办事 处 要 转 变 其 在 传 统 体 制 下 领 导 社 区居委会， 把 居 委 会 当 作 自 己 延 伸 机 构 的 做 法。 目前的城市 管 理 是 街 道 办 事 处 以 行 政 管 理 代 替 了社区自治管理， 忽略了社区的自 治管 理。 但 从 未来的社会发展趋势来看， 街道办 事处 职 能 的重 心必将由社会管理向社会服务转 变， 这 就意 味 着 政府行政管 理 的 工 作 方 式 将 转 变。 街 道 办 事 处 作为社区建 设 的 推 动 主 体， 其 职 能 是 通 过 规 划、 宏观控制与管理， 引导社区的 发展方 向。 社 区 居 民委员会是社区建设的实施主 体， 它 的 职能 是 代 表当地居民的利益， 在辖区范围 内行使 管 理 各项 社会事务的权力。长期以来， 我们一 直 没有 很 好 理顺街道办事处与居民委员会的职 责和 关 系， 在 一种合理但不是很合法的情况下工 作， 因 此 我们 要对街道办 事 处 与 居 民 委 员 会 在 社 区 管 理 中 的 职能进行重新定位， 街道办事处与居 民 委员 会 要 摆正自己的 位 置， 按 照 社 会 管 理 的 运 行 规 范， 各 负其责， 协调共进。街道办事处应该 按照 政 社 分 开的原则， 将社区综合管理职能还权 于 社区 居 民 委员会， 自己 不 再 以 社 区 管 理 主 体 身 份 出 现， 而 是代表政府 帮 助 社 区 协 调 解 决 一 些 社 区 自 身 难 以解决的困难和问题
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” 和 “ 单 位 意 识” 的存在大大影 & “单位体制 ’ 响了街道办事处的工作效力。 “单位 体 制” 和 “单 位意识” 的形 成 具 有 历 史 背 景， 在当时起到了重 要的社会整合作用。在我国改革 开放 后， 所 有制 结构出现了很大的变动， 社会主义市 场 经济 体 制 逐步建立， 社会流动也迅速加剧。 当改 革 触 及到 深层次矛盾时， 单位制度就成了改革的一个 “瓶 颈” 。我国政 府 在 意 识 到 单 位 制 度 的 瓶 颈 问 题 后， 开始了一系列的改革， 比 如医 疗、 养 老、 就 业、 住房、 户籍制度、 金融体制等改革， 极 大 地削 弱 了 单位制度赖以生存的根基， 导致单 位制 渐 渐 走上 崩溃的边缘， 退出历史的舞台
我 国 街道办事处 形成于 "$*, 年 "! 月， 就其 法定地位而 言 是 市 辖 区 或 者 不 设 区 的 市 的 派 出 机关， 而不是一级政府。街道办事处 作 为城 市 的 基层政权组织， 是政府与社会及 人民群 众 相 互联 系的桥梁和纽带。 近年来， 街道办事处的职责和任 务 有了 很 大 的变化， 已经从法律规定的单一民 政型 的 派 出机 构变成了具有综合性、 社会性、 群 众性、 公益 性 等 功能， 几乎涵盖了一级政府所具有 的行 政 管 理职 能， 包括居民、 民政、 司法、 治安、 交通、 卫 生、 计划 生育、 劳 动 管 理、 文 教、 街 道 经 济、 社区服务等区 域性、 综合性、 社会性的工作。
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个经济、 社会 高 度 发 展 的 社 会， 街道办事处与居 委会的职能 定 位 以 及 相 互 关 系 出 现 的 问 题 导 致 我们在城市管理上严重滞后， 已成为 我们 实现城 市现代化发展目标的桎梏。 二、 对街道办事处管理体制改革的构想 （一） 我国街道办事处管理体制改革的必然 性 街道办事处的发展历经半个 世纪， 街道 办事 处的积极作用是不容置疑的， 但 是在经 济高速 发 展的时代， 要 求 其 管 理 向 现 代 化 和 民 主 化 发 展。 因此， 改革街道办事处的管理体制已 经成 为势在 必行的历史任务。 ! ’ 街道管 理 体 制 改 革 是 新 时 期 基 层 政 权 建 设的一 项 重 要 内 容， 是维护社会稳定的迫切要 求。稳定是进行社会主义现代 化建 设的基 础， 党 和政府十分重 视 社 会 的 稳 定， 一直强调 “稳 定 压 倒一切” 。城 市 街 道 是 城 市 重 要 的 组 成 部 分， 是 城市的基础。只有这个基础稳 定了， 城市 才能有 稳定的发 展。 随 着 街 道 社 会 老 龄 化、 就 业 问 题、 外来人口的增多等问题的不断出现， 给街道 办事 处增添了更 多 的 管 理、 服 务 工 作， 同时街道不稳 定的因素在 不 断 地 增 加， 影 响 着 社 会 的 稳 定， 要 把这些问题消灭在萌芽状态， 就需要 加强街 道的 管理， 把社会治安综合治理的各 项措 施落实 到基 层， 充分 发 挥 街 道 维 护 社 会 秩 序 “稳 定 器” 的作 用。 提高 & ’ 街道管理体制改革是扩 大基层 民主， 城市现代化 管 理 水 平 的 迫 切 要 求。 发 展 社 会 主 — #) —
［)］ （ "!#- $ !(%） 就很难赢得居民的认同 。 &! 世纪是一
工作进行明确的规定， 街道行政管 理工 作 难 以做 到依法行政， 导 致 以 行 政 代 替 法 律， 或者越权管 理， 而我国行政法与行政诉讼法则 要求 政 府 机关 依法行政， 否 则 就 要 承 担 其 法 律 后 果， 这极大限 制 了 街 道 行 政 管 理 工 作 的 主 动 性、创 造 性
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市政府一直沿用 “职 能 部 门 管 理 为 主，街 道 管 理 为辅” 的社会 管 理 方 式， “条 条 （部 门 ） ” 管理体制 大大限制了 街 道 办 事 处 的 权 力。 由 于 主 要 资 源 和主要权力都由市区各职能部门掌 握， 区 一级 公 安、 房管、 工商、 税务部门等等都在街 道一 级 设 有 直属机构。这些机构从各自部门 的 角 度出 发， 接 受和完成所属部门领导下达的任务， 街 道 办 事处 往往没有足 够 的 权 力 协 调 与 他 们 的 关 系。 这 就 大大影响了街道办事处的权威， 进 而影 响 街 道的 工作效率。 人员素 ) ’ 街道干部人事管理 制度 的不 规 范， 质较低。城市街道的干部队伍在年龄、 文化结构、 观念素质、 服务、 协 调能力 等 方 面， 与市区政府中 的公务员存在明显的差距。相对于国家公务员制 度来说， 街道干部人事管理缺乏统一的制度规范。 从干部身 份看， 有全民、 集体 和 以 工 代 干； 从人员 编制看， 有 在 编 和 不 在 编 人 员 之 分； 从干部来源 看， 有经过考试聘用的、 选调聘用的、 分配的、 军队 复员的、 转业和退伍的。目前， 我国街道办事处人 员的文化水平较低， 从 &**) 年国家权威统计来看， 各街道干部人员中， 大专以上文 化程 度 的占 总 人 数的 &+, 左右。同时街道办事处在用人上没有多 大的自主权， 没有形成规范的人事制度， 这种复杂 的情况必然影响街道办事处的工作效率。 - ’ 街道办 事 处 与 社 区 居 委 会 之 间 的 职 责 不