社会保障资金的风险防范——从2012年社会保障资金审计说起王延中2013-02-28 09:31:03 来源：《行政管理改革》2013年第2期[摘要]党的十八大提出要从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，必须以保障和改善民生为重点，由于民生建设与社会福利支出刚性约束，如何保障社会保障资金的安全与可持续运行，对于国民经济的稳定具有重要意义。

[关键词]社会保障；资金；风险防范党的十八大提出要从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。

加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。

伴随国家民生建设投入力度不断加大，社会保障收支规模迅速上升，占到国家财政支出和国民经济的相当比重。

由于民生建设与社会福利支出刚性约束，如何保障社会保障资金的安全与可持续运行，对于国民经济的稳定具有重要意义。

一、社会保障资金事关民生建设与社会和谐稳定大局随着中国社会保障制度的不断健全，社会保障基金规模不断扩大。

根据国家审计署公布的审计公报，2011年全国18项社会保障资金①共计收入28 402.05亿元，支出21 100.17亿元，年末累计结余31 118.59亿元（见表1），分别比2005年增长312.79%、299.78%和435.24%。

表1 2011年社会保障资金收支和累计结余情况表单位：亿元、%数据来源：国家审计署《社会保障资金审计公报》，2012。

2011年全国财政收支分别为103874.43亿元和109247.79亿元。

社会保障资金来源复杂，有财政投入，也有企业和个人缴费。

社会救助和社会福利主要来源于财政投入（占98.02%），社会保险基金收入中财政投入为5391.48亿元，占20.58%。

2011年社会保障收入中，财政性投入总量为7555.34亿元，占26.60%。

把社会保障收支中非财政投入部分增加到政府当年收入之中，把重复计算的财政性社会保障支出去掉，可以看出社会保障资金收入和支出分别占到当年政府收入（124271.14亿元）的22.85 %和财政支出（122792.62亿元）的17.18%。

应当指出，审计报告中的社会保障资金没有包括全国社会保障基金（2011年累计总量为8800亿元）以及没有纳入审计范围的其他社会保障和社会福利服务支出，也没有计算国家财政用于教育事业、卫生事业和住房保障的支出。

把政府财政用于社会保障与就业（8.4%）、教育事业（5.8%）、卫生事业（3.1%）、住房保障（3.2%）的支出加在一起，占到当年财政支出总和的20.5%。

如果进一步把社会保险基金中支出的单位和个人缴费计算在内（47714.77亿元），广义社会保障支出占到2011年全国财政社保支出与社会保险基金支出总和（136471.15亿元）的34.96 %，比重已经超过1/3。

2011年全国GDP 471564亿元，18种社会保障资金收支分别占GDP的6.02 %和4.47 %，当年末累计结余的社会保障资金超过3万亿元，占当年GDP的6.61 %。

同时，广义社会保障支出占GDP的比重为10.12 %，刚好超过一成。

从上述数据可以看出，社会保障收支已经成为政府财政支出的重要组成部分，占国民经济的比重迅速上升。

表2 2011年社会保障收支占财政收支GDP比重单位：亿元、%资料来源：根据财政部网站公布数据和国家统计局“2011年国民经济与社会发展统计公报”资料整理计算。

社会保障资金规模的扩大，使其成为增加居民收入、扩大居民消费的重要来源。

根据我们2011年和2012年对7000多户城乡居民的入户调查，社会保障收入占个人收入的比重不断上升。

个人2012年社会保险待遇占全年收入的比重达到14.5 %，其中农业户口为12%，非农业户口为18%。

在我们调查的四川、江苏、湖南、黑龙江、山西、海南六个省份中，个人社会保障收入比重最高的为黑龙江，占27.4%，四川和海南分别为20.5%和20.8%，也超过了20%。

说明中西部省份城乡居民个人收入的1/5甚至1/4以上来自社会保障资金，人们的日常生活已经离不开社会保障。

特别是退休职工，社会保障收入已经占到其平均收入的43%（见表3）。

表3 2012年社会保障收入占被调查对象个人收入的比重资料来源：中国社会科学院“社会保障与收入分配”项目组2012年入户调研资料。

社会保障作为民生建设的重点领域，具有“调节收入分配、纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安”等多方面的功能。

社会保障功能和作用发挥好，有利于推动“十二五”时期我国转变经济发展方式，调整经济结构和产业结构，促进消费增长和技术进步，对于两型社会建设，也具有十分重要的意义和作用。

而发挥着“养老钱”、“治病钱”、“活命钱”作用的社会保障基金的安全对于社会保障制度又是其中的关键，事关民生建设与社会和谐稳定大局。

二、社会保障资金风险防范任重而道远2012年国家审计署对于18项社会保障资金的评价总体是肯定的、积极的。

审计报告认为，十六大以来特别是“十一五”期间，我国社会保障体系建设实现了历史性跨越，基本建成了覆盖城乡的社会保障体系，成为世界上覆盖人口最多的社会保障网络。

为改革深化、体制转轨和社会稳定创造了有利条件，有效发挥了“助推器”、“减震器”、“稳定器”和“安全网”等作用，为经济社会科学发展提供了重要支持。

审计报告同时指出，由于我国社会保障制度建立时间不长，相关制度尚处于推进和完善过程中，社会保障在快速发展过程中还存在一些问题。

中国社会保障资金安全运营的风险还是不容忽视的。

处理不好不仅造成部分资金滥用、效率损失，而且会带来整体制度可持续的风险。

一是制度设计方面的问题。

多年来，我国社会保障制度采取分人群设计、分部门管理、分地区实施的方式，推动了社会保障制度从无到有、快速发展。

但随着改革的深入和城镇化进程的加快，人口流动规模不断扩大，相关制度衔接不够及分散、交叉等缺陷逐渐显露。

由于各个制度出台前主要针对某一特定人群，各项制度是分人群设计的，相互间尚未制定明确的衔接办法，即便同一险种各地执行的政策也有差异，无法保持制度的统一性，社会保险制度之间尚未实现有效衔接，造成重复参保和转移接续困难问题。

截至2011年底，112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，1086.11万人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，造成财政多补贴17.69亿元，9.27万人重复领取养老金6845.29万元，9.57万人重复报销医疗费用1.47亿元，全国共有240.40万人跨省拥有两个以上企业职工基本养老保险个人账户。

此外，部分地区由于老农保问题复杂，新农保推进工作量大，还存在老农保基金尚未转入新农保的问题。

二是相当多的地方实行的保障政策尚不统一。

审计报告指出，截至2011年底，21个省本级、201个市本级和1252个县未按社会保险法的规定以单位职工工资总额为单位缴费基数；全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种，最高为22%，最低为10%，有8个省份尚未实现省内缴费比例统一，有的省份缴费比例多达12种。

部分人群相关保障政策尚未完全落实到位。

至2011年底尚有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障；2011年127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇低于当地农村最低生活保障标准。

政策的不统一，不利于劳动力的合理流动，不利于维护劳动者和公民的社会保障权利，往往带来一些纠纷和问题。

由于政策不统一、待遇不一致导致的不同人群之间的攀比问题十分突出，往往成为信访、上访甚至群体性事件的诱因。

三是制度执行和管理中的问题。

再好的制度也要靠执行和管理来落实。

审计报告在社会保障资金执行制度和业务管理方面指出的问题最多。

比如，部分地区资金管理不够规范。

427.37亿元社会保障资金未纳入财政专户管理；经办机构等部门和单位多头开户4704个、违规开户2707个。

一些地区社会保险基金预算编制不规范，150家单位封闭运行的社会保险基金未纳入当地社会保险基金决算。

在社会保障资金管理中存在问题的不仅仅存在于社会保险业务主管部门，其他相关部门也存在。

部分地区未严格做到专款专用，有305.92亿元社会保障资金在不同保障项目间相互串用。

这些问题表面上看是不执行制度，如果不是主观故意，最主要的是管理人员对于相关政策和业务不熟悉、能力不足造成的。

其实，两种因素可能同时存在。

由于管理中出现问题导致制度运行不畅，甚至激化社会矛盾，后果相当严重。

四是管理手段存在的问题。

运用信息手段管理相关业务是信息化时代的客观要求。

我们对于信息化重要性的认识一直不落后，总体投入资金量也不小。

但是，相当多部门的业务管理信息化建设还较为滞后。

社会保障领域的“金保”工程实施多年，但是全国统一的信息化平台尚未建成。

截至2011年底，各地累计投入并使用89.57亿元建成的社会保障信息系统，由于标准尚不统一，数据较为分散，不同程度地存在信息“孤岛”现象。

部分信息系统数据质量不高，社会保障各相关部门之间的数据也未能充分共享。

新农合、新农保和最低生活保障分别有336个县、472个县和1657个县尚未实行信息化管理。

由于信息未能共享，社会保障部门未及时掌握保障对象死亡信息，向7.20万死亡人员发放养老金、低保金等1.75亿元。

五是运行机制方面的问题。

社会保障覆盖面宽，难以完全由一个部门统管所有业务，导致各项业务由多个部门分别管理，由不同经办机构经办，资金征收机构也不统一，部门间工作衔接不够，一定程度上影响政策执行的总体效果。

如基本医疗保险、医疗救助由多个部门分别管理，相互间工作缺乏有效的协调机制，加上部分地区社会救助基层服务能力不足，管理比较薄弱，工作手段比较落后等原因，导致国家用医疗救助资金资助困难群众参加医疗保险的政策在一些地区未得到完全落实。

截至2011年底，有2514个县的城市和农村医疗救助资金累计结余126.39亿元，相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80.28%，但这些地区低保人员中按政策得到医疗救助资金资助参加医疗保险的仅占63.69%。

我国在社会保障制度管理体制机制方面的改革进行过多次，核心问题是两个：一是决策层面上各个相关部门如何衔接，业务交叉部门需要上一个层级的领导协调，需要制度化的设置还是临时应对；另外一个问题是在应对中间地带问题的时候，如何防范各相关部门之间推诿扯皮、推卸责任。

“大部制”与专业化管理一直是中国政府机构改革面临的一个突出矛盾问题，涉及到政府职能的定位和部门之间的合理分工。

最危险的事情是政府及部门定位不清、部门揽权卸责成为风气，带来一系列的管理问题影响制度运行。

六是一些地方和单位存在违纪违规问题。

部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。