城市交通拥堵的“三化”成因与社会化治理路径作者：何玉宏、谢逢春来源：《上海城市管理》 2011年第5期文 \ 何玉宏 \ He Yuhong \ 南京交通学院科研处处长，教授，博士谢逢春 \ Xie Fengchun \ 南京交通学院导读：城市交通拥堵由来已久，需要在更广泛的领域寻求答案，包括：交通拥堵形成的背景、与交通相关的制度理念、政策设计、交通工具的消费、居民的出行习惯以及整个城市交通环境的营造等。
应从制度、政策设计与观念等三个层面来把握治理城市交通拥堵的关键。
包括：采用家用小汽车“供应短缺”的政策，倡导“自行车+公共交通”的出行模式，增强公共交通的吸引力等强有力的措施。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.011城市交通拥堵的出现由来已久，单纯依靠增加设施供给并不能从根本上解决交通问题,而需要在更广泛的领域寻求答案，包括交通拥堵形成的背景、与交通相关的制度理念、政策设计、交通工具的消费、居民的出行习惯以及整个城市交通环境的营造，都是我们应当深入思考的现实问题。
一、城市交通拥堵形成的特殊背景中国城市交通拥堵问题是在城市化、机动化以及国际化这些特殊社会背景下产生的。
（一）城市化改革开放以来，我国城市得到了前所未有的发展，截止2008年末，我国拥有6亿多城镇人口，形成建制城市655座，其中百万人口以上特大城市118座，超大城市39座。
由于城市规模的急剧膨胀，城市社会系统内各部分之间的平衡不断被打破，人口增长超过了其他各项事业的发展速度，这就不可避免地诱发了交通需求的急剧增长。
人口与社会活动的大规模集聚使得日常交通量大幅度上升，致使交通拥堵的矛盾变得日益突出。
首先，城市化进程速度超快。
按照国际城市化的发展规律，城市化率从30%到70%是加速发展期，这个过程西欧用了近180年，美国用了近100年，日本用了50年。
而中国城镇化率1996年达到30%，目前已接近47%，每年增长超过1个百分点，按照目前的城镇化速度，城市化率达到70%所需时间不超过40年，这将对中国城市的各项基础设施建设提出极高要求。
其次，城市化模式不同。
中国的城市化实际上是一种跳跃式不均衡发展模式，位于东部沿海地区的特大城市是农村人口的主要吸纳地，大量农民工跳过原籍周边的中小城市（镇），跨省域长途跋涉向沿海大城市和特大城市聚集。
不仅如此，中小城市的人口也在向大城市和特大城市聚集。
“十一五”期间，大城市人口年递增率达到3.5%，而中小城市人口则为负增长，中等城市年递增率竟达－9.0%。
第三，城市化的基础条件不同。
在快速城镇化进程中，许多大城市在户籍制度、教育体制和资源、住房与交通等公共服务设施方面尚未为接纳“农民工大潮”做好准备，由此造成的“城市病”与西方国家相比更是有过之而无不及。
在交通问题上表现为基础设施供给严重不足、现代交通文明意识淡薄、交通运行管理与服务手段落后等。
在此城市化模式发展进程中，交通需求构成与时空分布特征更加畸形，供求关系更为复杂。
首先是交通需求的空间聚集效应进一步强化。
以近5年的交通发展数据为例，北京市中心城区就业岗位密度大幅攀升，高出中心城边缘地区1~2倍，“十一五”期间中心城区出行量占出行总量的比例上升了10%；上海市中心城核心区职住比例（居住人口:就业岗位）由1:0.8上升至1:1~1:2以上，进出中心城出行量增加了21%；广州市内环以内40k m2的核心区聚集了主城区40%以上的出行量。
（二）机动化近年来我国城市机动车辆的增速惊人。
以北京为例，2009年机动车数量已经超过400万辆，未来一两年内有望超过500万辆。
与同样的超大城市东京相比，北京机动车数量从200万辆增长到300万辆用了4年，东京用了10年；从300万辆增长到400万辆，东京用了12年时间，而北京仅用了2年时间；400万辆以后北京发展速度不减，而东京则进入了缓慢发展阶段。
据中国汽车工业协会统计，继2009年中国汽车产销量突破1300万辆，2010年中国汽车产、销量增长惊人，再次创出新高。
全年汽车产销量分别增长32.44%和32.37%，达到1826.47万辆和1806.19万辆，汽车产销量双双超过1800万辆，稳居全球产销第一。
在以汽车工业推动经济增长的发展模式下，我们不得不把机动化看做是造成城市交通拥堵的又一现实背景。
汽车工业在我国各大城市蓬勃发展，虽然有市场经济的根本因素，但是政府的政策支持却是强有力的润滑剂、催化剂。
从工业化和现代化的角度，我国选择小汽车作为新的主导产业有其合理性，但从另一方面看，小汽车如果作为大城市的主要交通工具，产生的最直接的影响就是交通拥堵。
国外的交通实践证明，大量发展私人小汽车并不是万全之策。
私人交通与公共交通相比，除了带来交通拥堵的后果之外，还会带来死亡率高、能源消耗大、生态环境破坏严重、社会效益与经济效益低等不良后果。
况且，中国与欧美发达国家不同，多数城市在机动化和汽车社会到来之前，就已形成了人口和建筑高度密集的城市结构。
在现有城市格局下，无论是拓宽道路、提高路网密度，还是建设地面、地下轨道交通，我国城市都面临着比欧美城市高得多的建设成本，中心城区交通状况的每一次改善都会诱发新一轮的开发高潮。
如此下去，不可避免地陷入“水多了加面，面多了加水”的恶性循环。
（三）国际化世界汽车工业在经过了100年的发展历程，完成了从欧洲到美洲再到亚洲的迁徙，时至今日，中国成为了世界最关注的热点。
国家出台汽车产业振兴规划，小排量购置税强烈地刺激了汽车消费并拉动了国民经济增长，汽车产业重组规划思路的全新推出、国家汽车新能源战略的风起云涌等等，都给这块已经成为全球最大汽车市场的土地带来了天翻地覆的变化。
据统计，2009年1月份中国汽车月度销量首度超过美国。
如果这一迹象能够持续的话，2015年中国取代美国成为世界最大汽车消费国的预测将提前6年达到。
中国人财富的增加、对汽车的消费理念的变化以及国际汽车工业的重心转移造就了我国汽车市场的春天，但是在我们欢呼雀跃的同时，我们还需扪心自问：我们城市的道路容量准备好了吗？我们将如何面对更为严重的交通拥堵困境？二、解决城市交通拥堵的社会性路径发达国家的治理经验表明，单纯地将解决思路集中在技术领域并不能从根本上解决城市交通拥堵，我们应着眼于更高层次，具体来说，应从制度、政策设计与观念这三个层面来把握治理城市交通拥堵的关键。
（一）制度层面1998年至2001年，哥伦比亚首都波哥大市在短短三年中，由市长恩里克?佩那罗舍将他的城市从几乎是无望的交通拥堵中解救出来。
在他的领导下，波哥大建设了一个具有世界水平的快速公交系统（BRT）：拉丁美洲规模最大的自行车道路网络（全长二百五十公里）、世界上最长的步行街（全长十七公里）、通往城市最贫穷地区的数百公里长的人行道。
此外，该市新建或改建一千多个公园，每年有两个工作日禁止私家车进入全市三点五万公顷的范围。
这些治理交通拥堵的具体措施值得我国借鉴，但是更值得借鉴的是这些措施背后所反映出来的制度理念。
2006年10月，恩里克在美国曼哈顿交通政策会议上的一席话值得我们深思，他说：“今天，我们不是在谈论交通问题，我们真正在谈论的是：我们需要什么样的城市？我们必须做一个集体的决定来回答我们要怎样组织我们的生活。
交通不是一个技术问题，它是一个政治问题。
”从这意义上讲，治堵实质上是一个空间资源有效分配的政治话题。
搞清楚这一关系，我们才能明白城市交通建设不能一味以经济利益为驱动，不能以偏袒少数富裕阶层为导向，确保城市交通公平才是我们出发点。
城市交通公平必须坚持三项原则：一是出行人面临平等的社会外部条件和平等的法律地位，这是公平原则的前提条件，即全体市民面临着同样的城市交通境况、机会平等地享受城市交通设施提供的服务、法律上平等地使用交通权利。
二是出行人要求社会平等地分配其基本的权利和义务，对所有社会成员都一视同仁。
三是出行人在行为过程中的权利和义务应基本对等与合理，这意味着义务分担的多寡应根据在同样的交通设施使用中获益的多寡来决定，而不是简单的平均分配，应避免得多出少或得少出多的情况出现。
根据这三项原则，可以看到以下做法的不妥：城市交通基础设施的规划与建设过多地偏重于以小汽车为主的城市快速路和主干道的建设，而对于方便大众步行、自行车出行的次干道、支路和巷前街的关注明显不足；城市交通政策忽略了城市交通目的和服务对象这一根本问题，为小汽车运行的考虑较为周全，而为大众步行、自行车出行和公交出行的政策制定明显滞后；城市交通管理明显倾向于少数人的交通出行，而对于大多数的出行群体则有违公平。
在老百姓眼中，交通拥堵一大原因就是有权或有本事的人太多，因此，交通里面有权力和政治问题，管交通也是管政治。
如此说来，城市交通能否最大限度的体现社会公平，既是全体市民的共同要求，同时也在一定程度上决定了一个城市交通状况的优劣及交通管理政策实施的成败。
只有坚持并保证绝大多数人平等地享有出行权利，才能为我们最终解决城市交通拥堵问题找到正确答案。
（二）政策设计层面城市交通公平是我们解决交通拥堵的制度理念，而政策制定是理念得以表达的集中体现。
目前限制小汽车发展、倡导“自行车+公共交通”的出行模式、增强公共交通的吸引力等政策措施已形成广泛共识，但是在实践过程中仍有待进一步深化。
1．采用家用小汽车“供应短缺”的政策小汽车拥有是个人行为，但是小汽车使用却是社会行为。
小汽车的使用需要公共的道路空间，所造成的交通拥挤会使社会成本上升。
因此政府有充分理由和必要，引导对小汽车的拥有行为，同时限制和管理小汽车的使用行为，让消费者支付真实的成本。
因此，在目前的中国，应该由一个超越于市场主体的“裁决者”来识别和确定“控制私车”的国策。
我国城市交通政策应该鼓励和推动城市公共交通的发展，而对于家用小汽车应采用“供应短缺”政策，即在城市的特别地段划定步行区或单行线，限定停车车位，实行限速行驶等措施，使城市居民减少对家用小汽车的依赖。
此外，进一步改革和完善财政税收政策，根据家用小汽车的使用状况征收税费，建立“购买小汽车不只是购买了车辆这一物品，而是同时租用了城市道路系统”的概念，以燃油税、轮胎税等方式增收小汽车使用道路成本费或使用税，通过经济杠杆来调节家用小汽车的需求，使城市交通方式符合城市交通设施供应水平。
2．倡导“自行车+公共交通”的出行模式理应肯定的是，自行车由于其经济实用、方便省时、没有污染、节约能源又可运动健身等优势，确是适合我国国情的一种理想的个体交通工具，它应当在我国的城市客运交通中占有一席之地。
城市不应把公共交通和自行车作为互相对立的交通方式来对待，而应从交通运输管理的角度，研究如何将两种交通方式加以组合，以获得最高效率。
首先是加强自行车族和步行者的交通法规观念教育，提倡自行车，宣扬健康、环保的交通出行选择，在全社会形成一种欢迎自行车、尊重自行车的自行车文化；其次，像汽车有专行路一样，自行车也理当有属于自己的专行路，加强自行车公共租赁店以及配套服务设施的建设，把自行车交通看作是为广大居民特别是工薪阶层提供的一种受惠于大众的公共产品；最后，鼓励并提倡自行车与公共交通换乘的出行模式，如将折叠自行车与公共交通或地铁结合起来，从而成为大中心城市中最迅捷和廉价的交通方式，并解决市内远距离的交通。