工业用地效能评估和分类处理方法研究——以无锡市洛社镇为例华晶晶，陶来利摘要:在土地资源紧约束条件下，存量用地规划已日趋常态化。
作为主要研究对象之一，工业用地已成为当下城镇再开发的热点与难点。
不同于其他类别的存量用地（如商业用地、居住用地等），它具有独特的产权属性与运营特点，很难套用惯有的土地开发策略进行更新和改造。
本文主要从行业数据入手，希望通过对无锡市洛社镇工业用地的效能评估和绩效研究，寻找一套活化与再生城市低效工业用地的方法和途径。
关键词：工业用地，效能评估，分类更新Research on Efficacy Evaluation and Classification Methods of IndustrialLand-useStudy Case in Luoshe,WuxiAbstract：Under the severe restriction in land consuming,the planning of stock land-use has become gradually normalized.As one of the main projects in this field,industrial land has become a hot spot and difficult question for urban redevelopment.Unlike the other stock of land-use(such as commercial land-use or residential land-use, etc.),it has its own property and operational features,applying the normal land-use strategy for its renewal and transformation can be obviously difficult.Through the professional data,this paper is devoted to study the efficacy and property of industrial land-use of Luoshe town in Wuxi,making it possible to find an inefficient way to activate and regenerate urban industrial land-use.Keywords：Industrial Land,Efficiency Evaluation,Classification and Updating1工业用地“存量”问题的由来1）产权意识在我国土地实行公有制，所有用地（包括工业用地）的所有权归全体国民，作为工业用地上的企业只享其用地的使用权和部分出让权1。
在“退二进三”、“产业外迁”及“产业入园”的过程中，城镇低效工业用地频现，这些空间不仅环境问题突出，而且大大影响了城镇空间的发展效率。
要提升这些工业用地的使用效率，无论是企业自行提升还是转让给其他企业进行改造提升，都会涉及对工业用地原有使用条件（如容积率、建筑密度、建筑高度等）的改变或调整；而我国现行制度明文规定企业不得改变规划用地条件（李铣2014）；因此，在工业用地提升与改造的过程中，一旦涉及地块规划用地条件改变的，一般都需政府1《中华人民共和国土地管理法》规定我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权归国家和集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地所有权。
所以，工业企业获得的工业用地产权为部分土地产权，即只享有工业用地的使用权及其附属的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权。
先收回工业用地再以出让的方式进行开发和建设，其用地自主更新的过程往往要比一般城镇建设用地困难得多。
图1工业用地更新示意图2工业用地回收政策（资料来源：《基于产权理论的工业用地提升规划方法与实证研究》李铣）2）规划立场土地是市场经济的一大生产要素，土地价值必然也跟着市场供求上下浮动。
工业用地作为城市用地的特殊一类，企业以其低廉的使用成本2，换取了生产过程中的利润和市场份额。
由于市场利益最大化的驱使，土地使用者往往会在用地指标上追求最大的利润空间，在无视外部空间的基本权利和利益共享的情况下而盲目扩容。
然而，代表公众利益的政府规划必须根据城市的发展规律及社会各方面的利益诉求来平衡用地开发和空间布局。
它需要考虑包括生态容量、廊道控制、土地集聚效益、城市景观风貌、历史人文保护、绿色节能与环保、开发时序与远期储备等在内的诸多因素，需要统筹安排，不能仅仅的跟随市场经济布局，追求单纯的利益最大化。
因此，企业主的利益追逐行为往往会触碰地块控制规划底线，导致土地开发在规划调控与市场发展需求之间的矛盾与博弈。
3）企业抉择纵观苏南地区，过去的传统产业已跟不上时代发展的步伐，大片旧工业用地亟待更新，这些工业用地部分企业清退、已经闲置；部分已经转租或者转产；部分则还在生产零利润的边缘挣扎；一些企业主已经根据市场需求先行自我改造与提升；一些企业主因为资金和劳动力的短缺，或者土地抛荒，或者待业整顿；这种自发的积极与消极的调整多半只着眼于眼前的利益和自身的发展，很难融入具有远见的空间规划和弹性控制中去。
“自下而上”的个体改造与“自上而下”的政府决策之间往往会出现相冲突的地方，需要通过规划的视角，重新审视和研究这样一个问题，这也是开展工业用地效能评估的一大前提。
2洛社镇工业用地发展的现状与矛盾洛社镇是无锡市的工业强镇，具有坚实的工业基础，境内主要工业载体包括洛社工业园区、西站物流园区、石塘湾物流园区、杨市工业组团以及一些零散分布在张镇、雅西和桥头2我国20世纪80年才开启的国有用地出让制度,至今只有30多年，但我国工业用地出让年限实行批租制度，一次性获取50年的使用年限,因此,即使是最早取得国有土地使用权的主体，仍有10多年的工业用地使用年限。
的工业企业（图1、图2）。
2014年底，洛社镇二产生产总值达3470248万元，地均产出达4.44亿元/平方公里，排名常年居地区之首，并在全市外围乡镇中也名列前茅。
目前，洛社镇镇域范围内工业用地总量为1275.1公顷，占全镇建设用地总量的50.1%，三产用地比例达到了1:45:9，人均工业用地占有量达到了103平方米/人。
虽然，在苏南模式的影响下，洛社镇的产业发展搭乘了中国市场经济改革的发展快车，但是，这种飞速发展带来的粗放型生产模式却是隐忧重重，它不但制约着产业的可持续发展，也影响了城镇空间的总体布局。
同时，随着全国范围内GDP增速的逐渐放缓，这种隐忧也正在逐步显现。
图3洛社镇区位图图4洛社镇现状工业用地分布图（资料来源：《无锡市惠山区洛社镇总体规划(2014-2030)》在编）1）工业增速放缓，工业能耗逐渐攀升根据2006-2014年的统计数据，洛社镇GDP总量逐年增长，但GDP增速逐渐放缓（表1）；单位能耗产出调整中有所波动，近年来有逐渐下降的趋势，但总体低于无锡市区水平（表2）。
全镇工业企业门类主要涉及石油化工、汽车零部件、冶金（新材料）、装备制造、纺织印染等多个行业发展，其中石油化工与冶金属于高耗能行业，工业总产值分别占总产值的17%和22%，占据了洛社镇龙头产业中的第二、第三位（表3）。
表1洛社镇历年GDP增长速度统计表2洛社镇历年单位能耗产出统计（资料来源：《无锡市惠山区统计年鉴（2007—2015）》）表32013年1-6月份洛社镇规模以上企业主要行业结构情况统计表2）空间布局零散，用地开发模式粗放洛社工业园区、石塘湾物流园区和西站物流园区在多年的建设发展下已颇具规模（图5），但是，仍有相当部分的实体产业广泛遗存在园区以外的城镇空间中，包括老镇区、洛南新城、雅西片区和杨市社区等生活组团，外围零散企业用地在洛社镇工业仓储用地总量中的占比达到了61%，大大超过了园区企业用地占比，资源利用严重不集约。
在仓储工业用地总量中，仓储物流用地占比12%，三类工业用地占比14%，两者占比达到了总量的将近1/3，用地模式粗放，生产结构单一，地均产出效率受到较大影响（图6）。
同时，部分堆场用地和多数三类工业用地分布在外围，部分邻近生活区和滨河景观地带，污染严重，导致环境成本逐渐上升。
图5园区、零散工业用地占比饼图图6工业、物流用地占比饼图（作者自绘）（作者自绘）3）过度承担（关注）现状，忽视企业集群效益洛社镇的企业布局各自为政，见缝插针的特点为主：企业扩容仅以解决当前问题为目标，随意圈地，忽视规划控制要求，导致多数企业出现飞地现象，生产活动难以集聚，影响整体企业运营。
此外，产业空间过于关注现状需求，欠缺长远考虑和全局观念：部分老牌企业虽然目前发展趋势良好，但与同类企业之间存在一定的竞争与排挤现象，企业生产只是单纯的满足市场供求，承揽各自业务，抢占市场，缺乏战略性合作和错位发展的意识，造成企业平均规模停滞不前（表4），投资效益却不见显现（表5），这对洛社镇工业的长远发展将产生负面影响。
表4洛社镇企业平均规模统计表表5洛社镇工业投资效益统计表（资料来源：《无锡市惠山区统计年鉴（2007—2015）》）4）规模企业后劲乏力，民营企业进退两难目前，洛社镇的生命力企业还是集中在地方中小企业所从事的传统产业中，部分政府引进企业，虽然规模较大，有优势政策支撑，但仍然处于起步阶段，产出成效难以显现。
然而，存在一定生命力的企业虽然自发性良好，却面临规划的诸多管制，包括存在的环境污染、生产组织不规范、选址与规划冲突、土地使用浪费等问题。
由于生产企业受到用地权限的限制，已失去了自主改造的积极性3，只有政府通过土地资源的整理与再利用才能解决这些矛盾与问题。
这种解决方式会直接影响到企业的良性生产和运作，对那些运营效益良好的中小企业而言无疑是一个沉重的打击（如表6表7所示，企业负债率近年居高不下，劳动生产率有所下滑。
）。
表6洛社镇企业负债率统计表表7洛社镇劳动生产率统计表（资料来源：《无锡市惠山区统计年鉴（2007—2015）》）如何在合理利用存量工业用地，为城镇地区的集约发展腾挪空间的同时，能够规避上述所遇到的矛盾，是洛社镇进行工业现状效能评估和策略研究的主要动因，也是目前亟待解决3企业以出让方式取得的工业用地的，政府一般以回购或置换两种方式收回。
前者，购买价格主要是通过比照基准地价进行修正后得出，而政府在“土地财政”的激励下，工业用地的购买价格未能体现工业用地的市场交易价，企业只能较少的取得土地的增值收益。
以置换方式回收的工业用地使用权，在工业用地向城市外围迁移的整体趋势下，企业置换到的地块在区位条件上与原地块相去较远，但企业因区位变更产生的各种损失却未能得到有效补偿（李铣2014）。