了工程勘测设计单位体制改革的要求，国有大中水利水 电勘测设计单位逐渐由国有事业单位改为不同类型的企业单位。勘测设计单位改制 成为企业后，水利水电建设项目的勘测设计成果已经成为商品。对这种事关社会公 众安全的特殊商品，为避免因追求单位经济利益而导致设计质量下降，必须由政府 或政府委托的机构对设计单位提供的水利水电建设项目设计成果进行全过程的管理 和监督。因此，建立施工图设计审查制度，既是对设计成果进行质量控制，又能纠 正参与建设各方的不规范行为，这在我国社会主义市场经济条件下，对于保障国家 利益、人民群众利益以及保护人文环境等，都具有十分重要的意义。 1.3 政府宏观控制工程建设质量的需要 1. 保证水利水电建设项目质量的需要 过去在计划经济体制下，水利水电建设项目的投资主体是国家，中央各主管部 委和地方各主管部门，分级负责政府投资项目的管理。项目的建设单位就是政府， 同时设计单位也是国家的事业单位，负责国家标准的贯彻和实施。建设单位和设计 单位共同对国家负责，对社会负责，他们的利益是一致的。随着社会主义市场经济 的发展，利益的多元化、投资主体的多元化和设计单位的企业化，忽视社会公众利 益、片面追求单位自身的利益和回报的倾向时有发生。由于以往对设计质量的监督 管理是在事后检查和抽查，发现问题难以采取补救措施。对勘测设计质量的监督管 理，不仅仅是要监管勘测设计单位，同时还要监管建设单位，特别是对业主的质量 责任行为的管理。只有监管建设项目的设计审查批准的环节，才能管到业主。因此， 依法建立施工图设计审查制度，由事后检查变为事前控制监督这对管好设计市场、 确保工程设计质量和控制好工程投资是一项根本性的改革措施。 2. 加强水利水电建设项目质量管理的需要 自 20 世纪 90 年代后期水利水电建设项目实行蓄水安全鉴定以来，一些工程的 施工图设计或多或少地存在设计质量问题。有的结构选型不合理，有的结构配筋不 够，有的稳定安全性不够，有的甚至擅自修改批准的设计方案等。这些情况的发生， 一方面说明目前水利水电建设项目勘测设计质量存在着下降的趋势，另一方面说明 在水利、水电行业推行施工图设计审查制度，加强对设计质量的事前监控是十分必 要的。 1.4 水利水电建设项目特殊性的需要 水利水电建设项目的总体布置、建筑物选型和结构设计，与河流特征、地形地 貌及工程地质条件关系密切，个性化特点明显，加之工程规模庞大、结构复杂，建
-1-
2000 年 1 月，国务院颁布了《建设工程质量管理条例》 ，要求建立施工图设计审 查制度，目的是确保设计文件符合国家法律、法规和强制性标准，确保工程设计不 损害公共利益和公众安全，确保工程设计质量以及国家财产和人民生命财产的安全。 《建设工程质量管理条例》明确规定： “建设单位应当将施工图设计文件报县级以上 人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图文件审查的具体办法， 由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审 查批准的，不得使用。 ”为此，建设部于 2000 年 2 月颁发了《建筑工程施工图设计 文件审查暂行办法》 （建设[2000]41 号） ，2004 年 8 月又以建设部第 134 号令发布了 《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》 ，对建筑工程施工图 设计的审查内容、审查程序、审查机构的条件等做出了明确规定，目前建筑工程已 在全国范围内全面开展了施工图设计的审查工作。因此，尽快制定水利水电工程施 工图设计审查办法是贯彻执行国家法律法规有关要求的需要 1.2 适应市场经济发展的需要 1. 适应水利水电建设项目融资渠道多元化的需要 随着社会主义市场经济的逐步完善，水利水电建设项目的融资渠道也逐步走向 多元化。目前，水利水电建设项目投资的主体主要是国家，但民营、私营以及国外 投资的水利水电建设项目也开始出现。由于业主主体不同和投资来源不同，基本建 设前期审批阶段划分及审批权限也有所不同。投资主体是国家的项目，通过政府主 管部门对项目建议书、可行性研究报告及初步设计报告的审查，对项目进行了技术 把关；而其它投资渠道的项目，根据《国务院关于投资体制改革的决定》 ，政府主管 部门不再审批项目建议书、可研报告，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会 公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、 经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险。由于来自民 营、私营或者国外投资的水利水电建设项目，为了尽可能的扩大盈利方面的功能， 甚至要求设计单位减小工程在公益方面的作用以压缩投资，在设计市场化的条件下， 设计单位也很难说服业主。同时，目前水利、水电行业推行的施工监理也难以起到 为施工图设计审查把关的作用，而且业主也不具备审查施工图设计的能力。另外， 单靠设计单位和施工单位内部的质量保证体系进行设计质量把关，维护公共利益是 不够的，应有代表国家利益、具有政府监管职能的机构，站在为政府、为人民负责 的立场，对施工图设计进行把关、审查，只有合理的外部约束机制才能正常的维护 国家和人民的利益。 2. 适应水利水电勘测设计市场化的需要
-4-
责中央投资项目的设计审查工作和监督管理，地方的公款投资项目和民间的投资项 目，全部由都道府县的建设局负责设计审查、批准和管理。英联邦国家都设有设计 审查制度，由政府批准的审查机构进行审查，也由经政府认定的私人机构和审核工 程师进行审查。 随着我国改革开放的深入，国外的设计企业不断涌入我国市场，我国的设计企 业面临着国际竞争，推行施工图设计审查制度也是与国际惯例接轨的需要。 2 水利水电建设项目实行施工图设计审查的可行性 2.1 水利水电建设项目施工图设计审查现状 目前，水利水电行业部分建设项目对施工图的审查有四种模式。以下将分别对 其进行介绍。 1. 项目法人或监理组织的施工图设计审查 现阶段，水利水电建设项目施工图设计审查一般采用项目法人组织，监理、设 计、施工等共同会审的方式，也有委托监理主持审查。这种设计交底性质的会审与 施工图设计审查的要求差别很大，由于水利水电建设项目技术复杂，涉及专业较多， 设计图纸量很大，在施工图设计审查之前，参加会审的项目法人、施工监理、施工 等人员，一方面没有充分的时间对成批的设计图纸和计算进行审查和复核，另一方 面，由于受专业水平限制，会审人员很难发现专业施工图设计存在的问题，因此， 这种设计交底性质的会审方式难以起到对施工图设计进行审查把关的作用。 2. 设计监理进行施工图设计审查 水利水电建设项目推行项目法人（业主）负责制以来，项目法人虽然要求勘测 设计单位按时提供优质勘测设计成果，以满足工程建设的招标投标和工程施工的需 要。但由于绝大多数水利水电建设项目的项目法人自身技术力量不具备对施工图设 计进行审查和管理的能力，因此，须借助第三方的力量对工程设计进行监督、控制 和管理。目前，部分水利水电建设项目推行了设计监理制度，设计监理受项目法人 委托，作为建设方、设计方之外的第三方参与到设计过程中，在一定程度上约束了 设计单位必须严格执行自身的设计质量控制程序，从制度上可以保证设计最终产品 的质量。但是，由于大中型水利水电建设项目的设计周期较长，设计监理单位需要 长时间投入较多专业技术力量确有困难，而且受监理取费标准低的因素制约，使得 这一制度的全面推行还面临诸多困难。因此，设计监理也很难起到对施工图设计进 行审查把关的作用。
中国水利水电勘测设计协会 八届三次理事会会议材料之八
关于开展水利水电建设项目施工图设计审查的调研报告 前 言
2000 年 1 月，国务院第 279 号令颁布的《建设工程质量管理条例》 ，明确规定建 立施工图文件审查制度。随后建设部先后颁发了《建筑工程施工图设计文件审查暂 行办法》 、 《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》 ，开展了建 筑工程施工图设计审查。目前建筑工程已在全国范围内全面开展了施工图设计的审 查工作。 施工图设计审查是指施工图设计审查机构，按照有关法律、法规、技术标准及 批准的初步设计文件，对施工图设计涉及公共利益、公众安全、结构安全、工程建 设强制性标准和规范执行情况等内容进行的审查。 水利水电建设项目，尤其是大中型水利水电建设项目，其工程安全和对环境等 公共利益的影响，涉及面广，影响巨大。如果因工程设计存在质量隐患，一旦发生 溃坝或其它安全事故，后果不堪设想。因此，尽快建立水利水电建设项目施工图设 计审查制度，是十分必要的。 2005 年 12 月，中国水利水电勘测设计协会八届二次理事会决定，组织课题组开 展水利水电建设项目施工图设计审查的调查研究工作。本课题研究，旨在落实国务 院《建设工程质量管理条例》中关于施工图设计审查的规定，研究和探索在水利水 电建设项目实行施工图设计审查制度的可行性和具体办法。同时，黄河水利委员会 建设与管理局、河南黄河勘测设计研究院受水利部建设与管理司委托，开展了水利 建设项目施工图设计审查课题研究工作。 课题组在充分学习国家相关政策、法律法规的基础上，开展了调研工作，并参 考了黄委会建管局和河南黄河勘测设计研究院的调查资料，对在水利水电建设项目 中实行施工图设计审查的必要性、可行性和具体审查管理办法形成了初步意见，撰 写了本调研报告。 1 水利水电建设项目实行施工图设计审查的必要性 1.1 贯彻执行国家法律法规有关要求的需要
-3-
设周期长，以及施工图设计要根据开挖后的工程地质参数变化等进行现场设计的特 点，因而从初步设计到施工图设计，一般要经历较复杂的环节和较长的时间。在较 长的设计周期内，一方面施工技术、材料价格等条件有可能发生较大的变化，另一 方面，土建和金属结构工程施工多为露天作业，施工占线长，受地形、地质、水文、 气象等自然因素影响较大，存在一些不确定因素。水利水电建设项目的这些特殊性 决定了对施工图设计进行审查不仅是必要的，而且应该采取更加严格的制度和措施 对设计质量进行监控。 例如：某大型水利枢纽工程是以灌溉和供水为 主，兼有发电、防洪、环境保护、 旅游等综合利用功能。枢纽工程由 156m 高的混凝土面板堆石坝、溢洪道、最大流速 达 45m/s 的泄洪排沙隧洞、引水发电隧洞和发电厂房等组成。蓄水前安全鉴定时发 现施工图设计存在的主要质量隐患问题有：①隧洞衬砌结构设计中，Ⅳ、Ⅴ围岩衬 砌的钢筋布置主筋布置较密，分布钢筋的截面积仅为主筋的 10% ~ 17%，明显少于 规范规定。 ②冲沙放空隧洞为设计水头达 122m 的压力式隧洞， 内水和外水压力是对 隧洞的主要荷载，设计未考虑在校核洪水位下检修门竖井等建筑物的结构安全性复 核。③在出口建筑物安全稳定性分析中，所采用地质力学参数偏高，与地质评价的 围岩类别不符。④主厂房发电机层楼板和大梁的施工方法削弱了其与周边墙柱的连 接刚度，后来，设计要求在发电机层大梁下部采用植筋方法增设了牛腿，虽然对大 梁端部的抗剪支撑条件会有所改善，但梁柱结合部在楼板荷载和水轮机振动荷载以 及周期性温度荷载作用下，仍存在开裂的可能。 在其他一些大型水利枢纽蓄水前安全鉴定中也发现了一些工程地质质量隐患和 施工图结构设计安全隐患，如：某大型水利水电枢纽工程应用的混凝土骨料存在碱 活性反应，影响混凝土的使用寿命；工程高边坡问题没有查清，施工中出现坍塌， 迫使调整导流隧洞进口布置；某大型水利枢纽由于未查明引水发电洞地基中存在有 黄钾铁钒蚀变带，对已施工的钢筋混凝土产生了强腐蚀破坏，从而进行凿除处理； 某大型水利枢纽地质勘察右岸溢洪洞，引水发电洞前的滑坡体为 20 ~ 30 万 m3，施 工开挖时实际滑坡体为 160 万 m3，影响了工程进度并增加了工程投资； 。 以上工程案例暴露的工程地质和设计质量问题，均发生在施工图设计阶段，迫 切需要通过施工图设计审查把关来解决，以杜绝工程质量安全隐患问题。 1.5 学习国外经验与国际惯例接轨的需要 施工图设计审查制度是国外普遍实行的一项制度，许多发达国家规定，建设工 程的施工图设计必须经过严格审查，方可建设。德国专门设置了设计审查局，认定 审核工程师，并成立审核工程师事务所，承担设计审核工作，事务所对设计审查局 负责，提出审核意见，交审查局批准。日本在建设省下设八个地方直属建设局，负