一
政府律师的出现与商品经济的繁荣密切相关。商事法律关系的复杂性决定了商品经济活动中的争讼不限于交易双方当事人之间发生。在商品交易中，政府是不请自到的第三者。由于政府作为一方在商品经济活动中扮演重要角色，因而行政主体与行政相对人之间发生纠纷难以避免。随着法律制度的健全，法庭辩论的“艺术化”，政府很难应付日渐频繁的诉讼，并且在诉讼中，政府多以被告身份出现。为了改变这种局面，政府专门雇请一批律师为自己服务，提供法律咨询、参加行政诉讼。这便是政府律师雏形。[1]
任何类型或模式的政府，都包含着主体性因素，即是由大量的人员组成的。考察近代以来的西方国家的“法治政府”，一个明显的特征是，在“法治政府”中，“法律人”（律师、法官、法学家等）几乎占主导地位，以至有些学者将“法治政府”的治理称之为“法律人”的统治。例如，美国就是一个典型的由律师治理的国家，其法治即体现为典型的“律师之治”。在美国，从总统、部长、州长到国会议员、州议员，大多具有律师背景。美国历任总统中曾担任过律师职务者占到一半以上，在20世纪80年代中期的美国参议院中，律师出身的参议员更高达60%。[11]放眼当今世界，许多国家的政府官员都是法律科班出身或具有律师背景。研究表明，近200年来，尤其是二战后，法律家、法学教授或从法学院毕业的人逐步成长为政治家、高级公务人员，已经成为西方政治、法治和“法治政府”发展的一种重要潮流和趋势。这也告诉我们这样一个事实和道理：“法治政府”不仅仅是我们通常所理解的“受法律约束或依法运作的政府”，而且是由熟悉或精通法律的人组成的政府。[12]
二
关于政府律师制度的理论基础，国内学界对这一问题的研究目前极为有限。笔者在对政府律师制度进行思考和研究中，认为其理论基础至少可以包括两个方面：
一、“法治政府”理论
“法治政府”是西方政治哲学和法治理论对政府（广义上是指由立法、行政和司法构成的政权结构体）原则、结构和运行规则的一种总体设想，是西方法治得以实现和维持的政府模式。[9]其思想渊源可追溯到古希腊亚里斯多德的《政治学》，在这部影响深远的政治哲学著作里，亚里斯多德提出了一个重要的思想，即一个秩序良好的共和国，应该由法律而不是人来统治。而法治政府作为一种理论主张和政府模式主要是从近代开始的。在西方思想理论中，法治政府是法治国家对政府的要求，是指整个政府的设立、变更、运作必须依据法律。其基本内涵包括：公共行政组织设立必须由宪法或法律予以规范；政府行为遵循职权法定原则；其基本特征和价值取向是有限政府、统一政府、服务政府、透明政府、诚信政府和责任政府。[10制度的起源、发展及其理论基础
吴少鹰
政府律师制度是一种在西方法治发达国家普遍实行、在我国尚处于探索阶段的法律制度。若用最简洁的语言表述，政府律师，就是在政府部门工作并为政府提供法律服务的律师。随着社会主义市场经济体制和社会主义法律体系的不断健全、完善，以及中国入世和经济全球化趋势，政府行为的法治化成为整个社会的普遍要求，在我国建立和完善政府律师制度也就日益成为必要和必然。
政府律师最早起源于英国[2]，并为英美法系国家和地区所普遍采用，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、斯里兰卡、新加坡、香港等国家和地区的政府和议会都拥有相当数量的政府律师。[3]以美国为例，美国现有18000多名政府律师，在政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务，尤其与政府有关的民事或刑事案件，都主要由政府律师负责处理。仅联邦政府就雇用律师达几千人，其中司法部有律师近千名，其他一些部门也聘用政府律师负责解决具体的法律事务。遇有纠纷，出面的首先是政府律师。如在影响颇大的反微软垄断案、李文和泄密案等案件中，政府律师都扮演着重要的角色。而一些政府领导人不便亲自出面处理的法律事务（丑闻事件等），为了避嫌或理应回避，最好的办法就是委托政府律师代理。[4]我国的香港特别行政区承袭英国的政治法律制度，早就设置了政府律师一职。为了规范政府律师行为，香港立法局早在1911年就制定颁布了《官方律师条例》（Crown Solicitor Ordinance）。在当时，官方律师，专指财政署（回归后称为财政司）的律师，包括事务律师和大律师，负责代理政府检控犯罪嫌疑人。以后随着香港社会经济的发展，其职能逐渐扩大。1950年经立法局修订并重新颁布，以后历经多次修改，至今仍然有效的《律政人员条例》（Legal Officer Ordinance，香港法例第87章），对在香港律政司等法律机构任职的政府律师的地位、权利、特权及职责作出了明确的规定。[5]目前香港仅律政司的刑事检控科就有200余名政府律师代表政府行使刑事检控职能[6]。新加坡的政府律师制度，是在新加坡宪法中予以明确规定的。检察总长是新加坡政府的首席律师，也就是首席法律顾问。根据《新加坡共和国宪法》第19条第7款之规定：“总检察长的职责是，就总统或内阁随时交付给他的法律问题向政府提供意见，完成总统或内阁分配给他的其他法律任务，以及履行根据本宪法或任何其他成文法律所授予的职务”。在新加坡，总检察署不属于司法机关，而是新加坡的法律部门之一，也是一个独立的法律机构。总检察署从检察总长到下设的部、司负责人，均是新加坡的政府律师，承担着公诉人等政府律师职责。除了总检察署外还有一些法定机构也有政府律师，如律政部、所得税管理局以及来源于大法官的法律服务委员会等机构的工作人员，许多都是政府律师。政府律师也受高等法院监督，新加坡《律师法》第八章第82条(1)项规定，政府部门中凡是具有律师资格的人员和其他法律官员都被视为新加坡高等法院的官员，第82条A(2)项还规定他们均受高等法院管辖。因此，政府律师的行为道德和执业纪律同样要受《律师法》的约束，在道德品行、职业标准等方面，政府律师与社会律师是一样的，也要接受律师行业组织的自律管理。[7]
迄今为止，我国官方的正式提法均使用“公职律师”一词，但有学者研究表明，国外并没有公职律师这一概念，只有政府律师、公诉律师、军队律师、公司律师、法律援助律师这些与社会律师相对应的概念。[8]从我国目前所开展的公职律师试点工作看，也是全部集中于政府行政机关，即通常意义上的“政府律师”。在现阶段，政府律师与社会律师、军队律师、公司律师共同构成了我国律师职业的四种类型。