2016年北京大学行政管理考研【行政学原理】核心讲义必备第一部分行政原理与行政体制第一章绪论育明教育解说：本章回顾了行政学自1887年至今一百多年所有的成果，是备考时需要重点复习的重点。

育明教育咨询师发现，在考生备考的时候，很多人卡在了第一章。

其实，本章重要的考点只有两个：1、行政现象，尤其是不良行政现象。

2、行政学发展历程，包括各个阶段的代表人物及其主要观点和贡献。

1.1考点、难点、热点归纳【考点1】公共行政的涵义1、公共行政，泛指各级国家行政机关（主体）以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定（依据），通过科学及时的制定和准确、有效地执行公共政策（途径），管理公共事物、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品、实施公共服务（目的）的活动。

换言之，公共行政是依法运用公共权力、承担公共责任、解决公共问题、保障公众利益、满足公众需求的一种最为广泛、最为经常、最为直接的国家行为。

它的本质属性是“公共性”。

育明教育解析：“公共行政”这个概念只要把握住“公共利益”，“公共性”两点足矣。

其他的内容，可以根据理解，随意添加和描述，无非就是政府的一些职能“对外保卫国家安全，对内维护公共秩序，提供公共产品和服务，制定公共政策”等。

2、同义词语辨析——公共管理公共管理，是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量（主体），广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法（途径），强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。

（参考张成福、党秀云《公共管理学》，中国人民大学出版社，2007年版。

）【考点2】“行政”与“管理”1、行政管理学中的“行政”其中行政通常指政府公共行政过程中的政务的分析和推行。

具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据（依据），以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导，以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。

价值判断和价值选择，是政府分析和推行政务的核心问题。

2、行政管理学中的“管理”通常是指政府（行政）运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考虑标准，处理公共行政事务的过程和活动。

3、二者区别行政管理社会公平、社会正义、服务行政效率、社会效益、技术、科学、工具、方法【考点3】“七环节”理论（POSDCORB）（北科2012名解）卢瑟.古立克和林达尔.厄威克合编的《行政管理科学论文集》提出了著名的“七环节”理论，即计划（Planning），组织（Organizing），人事（Staffing），指挥（Directing），协调（Coordinating）、报告（Reporting），预算(Budgeting)，以此概括行政管理的七大基本职能，并为此创造了一个新的英文单词POSDCORB。

【考点4】公共行政学的学科特点1、综合性2、实践性3、系统性4、技术性5、发展性【考点5】公共行政学与相关学科的关系（育明教育注：常考点）1.公共行政学与政治学一般认为，公共行政学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。

所以，从渊源上说，公共行政学是政治学的分支学科。

政治学公共行政学区别研究国家的基本理论和制度研究政府体制和政府行为等行政现象联系行政学借政治学指引其方向，政治学则有赖于行政学充实它的内涵。

2.公共行政学与行政法学行政法学，以行政法律关系为研究对象，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范。

其典型表述方式是各种行政法律规范。

公共行政学，研究推行和执行政务以及如何使之有效地原理原则和技术方法。

尤其注重在实际行政过程中的有效性。

两者都是以国家行政为中心观念的学科，行政法学有赖于公共行政学不断充实其内容，公共行政学有赖于行政法学提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。

两者是紧密联系，相互促进的两门学科。

3.公共行政学与企业管理学一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。

但它兴起后却不断对公共行政学产生重大、直接的影响和推动。

应该说，公共行政学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念和方法，同样，企业管理学也从公共行政学借鉴了某些思想、理论和方法。

因此，可以说，二者在本质上是一致的，仅就方法论而言，二者也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面存在明显的产别。

两者是在内容上交叉、理论和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和渗透、研究领域上各异的两门学科。

4.公共行政学与社会学【考点6】现代行政现象与现代行政精神（育明教育住：核心考点）一、现代行政现象现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。

（一）行政职能扩展1、定义：美国行政学家德怀特.沃尔多与1948年发表，经过弗里茨.马克斯的研究成果的发展，已经成为一种确认的理论和公共行政的研究领域，行政国家首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要指19世纪末、20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁量权，大量直接管理和接入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

2、表现：（1）行政自由裁量活动的增加（2）行政权向立法权的扩张——委任立法猛增（3）行政权向司法权的扩张——行政司法凸显（4）不断侵蚀着各种经济和社会权力的领域3、原因：行政国家现象是历史发展的产物。

它有积极的方面，也有消极的方面。

但是它并没有使行政权力的本质和特性发生根本改变。

（1）科技革命和管理革命的产物。

行政国家的出现，是大工业时代科学技术发展和生产力提高导致的结果。

育明教育解析：其内在逻辑是“科技革命——社会分工细化——社会经济事务增加|立法司法行动迟缓——政府的职能被重视——行政权力扩大|管理革命（财产所有权和经营管理权的分离）——行政国家”（2）行政权力自我膨胀的产物。

行政权力就有膨胀性，行政国家是行政权力在自然膨胀的过程中产生的负效应。

因此，面对行政国家现象，关键在于如何控制行政权力。

此外，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。

（二）不良行政现象增加1、组织规模庞大，公务人员冗多。

行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业和各类行政委员会，与此同时政府公务人员也大量增加。

这种现象，一方面提高了政府行政管理的专业化水平，另一方面也使政府在设官分职、划分权责、提高效率等自身行政管理方面遇到了重重困难，同时使政府各部门及人员之间相互依赖的程度加深，造成了不同的行政主体经常协同处理同一管理问题，而协同效果总是不佳的现象。

2、行政决策迟缓，行政效率低下。

由于参与决策各方的差异，造成了决策迟缓。

这在多数情况下直接妨碍或者损害了公共决策的时效性。

尤其是在21世纪快速发展变化的历史条件下，行政决策迟缓将导致丧失各种可能的发展机遇。

3、政府人员专业化这主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象。

这种现象从根本上是由现代社会分工和学科再分化以及公共行政管理对象的多样化、复杂化所决定的。

4、官僚化倾向滋长这导致了程序化行政现象的出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。

（三）公共行政管理和公共行政管理理论现代化。

1、重视社会目的：民主的观念深入人心，统治者只能通过民主来赢得被统治者的谅解，相应地，政府公共管理要取得社会的理解、合作和支持也必须重视国民意愿，回应国民需求。

所以各国政府都比较重视注意搞好同民众的关系。

重视社会目的只能是一个渐进的过程。

2、公共行政管理手段现代化：为适应现代管理的需要，政府不得不广泛运用以信息技术为代表的现代科技和方法，这客观上提高了政府的公共管理水平，增强了政府应对公共问题的能力，提高了行政效率。

3、公共行政管理理论现代化。

为民服务、依法行政、高效管理、适应发展成为其中心观念。

二、现代行政精神现代行政精神就是与现代行政现象相一致的、政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的行政精神。

现代行政精神主要表现在三个方面：主动进取，追求卓越，创新发展1、主动进取（1）传统的行政较为被动，但信息时代、知识经济时代、经济全球化时代的到来使得社会问题变得前所未有的复杂，于是需要锐意进取的政府。

（2）主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，重新选择公共政策，制度创新（3）某些条件下也有可能导致行政裁量权的无限扩大。

2、追求卓越追求卓越作为一种行政精神，主要是指现代政府在主观意愿与客观效果相同统一的意义上追求出色的政府行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出卓越品质的公共政策能力，有效地向公众全面提供公共产品和公共服务，并严守自律，不断推进自我创新的能力。

3、创新发展创新发展是一个政府乃至一个国家、民族的生命力和适应环境的能力的主要标志之一。

【考点7】帕金森定律（北航2009名解）英国学者诺斯科特.帕金森1957年在《帕金森定律——组织病态之研究》一书中提出。

作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。

因为这些现象均是组织的积垢——“官场病”，是在难以改变，所以，作者冠之以定律，借以强调其常态的属性。

迄今为止，书中描写的现象仍然是广泛存在的不良组织现象。

帕金森定律主要就是指以上提到的不良行政现象，核心是冗官冗员（即不良行政现象第一条“组织规模庞大，公务人员冗多”）。

官员数量的增加与其工作量增加并无关系，而是有两个原因造成的：（1）每一位官员都希望增加部署而不是对手；（2）官员们彼此为对方制造工作。

育明教育解析：帕金森定律这一知识点中所包含的十条定律是不需要记忆的（P16-18）,甚至可以不看。

【考点8】彼得原理（北邮2010名解；北航2011名解；北科2012名解）美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯.彼得于1960年首次公开发表，1969年在《彼得原理》一书中系统提出。

该文以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾——不称职。

彼得原理的公式是：在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。

彼得原理的推论的结果是：每个职位终将有不能尽职的不胜任的员工所占据。