殇．『欠匆磐漪缸喀（双月刊）
２０１３年第４期（总第８０期）
风险管理是深化税收征管改革的 突出特征和核心内容
◆魏正武
内容提要：当前税收征管改革的深化与之前的税收征管改革相比，最突出的变化是风险 管理。风险管理贯穿纳税服务、纳税评估、税务稽查等主要税收征管工作，体现于当前深化 税收征管改革的目标、工作内容和任务要求之中，打破了“属地、划片、分户”的传统税源 管理方式，成为当前深化税收征管改革的突出特征和核心内容。
一、风险管理是当前深化税收征管改革的突出特征和核心内容 当前税收征管改革的深化，是１９９７以来税收征管改革的深化，是对３４字税收征管模式的完善。 当前税收征管改革的深化与之前的税收征管改革相比，最突出的变化是风险管理。风险管理贯穿纳 税服务、纳税评估、税务稽查等主要税收征管工作，体现于当前深化税收征管改革的目标、工作内 容和任务要求之中，打破了“属地、划片、分户”的传统税源管理方式，成为当前深化税收征管改 革的突出特征和核心内容。 （一）深化税收征管改革的目标凸显风险管理的价值导向 税收征管工作的目标是提高征管质量和效率。２００４年开始，此目标被细化为执法规范、征收 率高、成本降低、社会满意。目前，深化税收征管改革的具体目标定位于提高税法遵从度和纳税人 满意度，降低税收流失率和征纳成本。与２００４年的具体征管目标相比，明显的变化在于“提高税 法遵从度”。税法遵从度问题自税收出现即一直存在，对税法遵从度的理论研究兴起于二十世纪 六七十代，但只是在从风险管理研究税法遵从问题后， “提高税法遵从度”才成为税收征管工作的 目标。 美国从２０世纪六十年代开始实施纳税人遵从度评估项目的研究，之后许多国家也开始关注纳 税人遵从情况的研究，但大多集中在税法完善、征管制度健全、纳税人地位提高、降低税收成本等 方面。ＯＥＣＤ成员国则从风险控制角度进行税法遵从研究，并于２００４年形成了税收风险管理应用指引， 形成了最有影响力的“税收遵从”风险模型，对通过税收征管实践提高税法遵从的指导意义明显增 强。该指引认为，控制风险的方向就是服务和执法的平衡点，只有找到这一平衡点，才能实现最大
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魏正武风险管理是深化税收征管改革的突出特征和核心内容
破口，其管理方式的突出变化是风险管理层级的提升，即以税务总局和省局为主实行以风险防控为 核心、按户集中服务和应对风险的大企业税收专业化管理，而税务登记、纳税申报等日常基础管理 与一般性纳税服务工作仍由属地税务机关承担。对中小企业，也是从风险管理角度出发，按行业探 索管理规律，解决分散管理情况下风险难以防控问题。对个体工商户，从其点多面广、总体税收规 模小、税收流失风险总量少的特点出发，提出可实施社会化管理，提高管理质量和效率。
作者简介：魏正武，男，河南省国家税务局副局长。 －－－——４０·－－——
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的税法遵从。该指引按照遵从风险等级将纳税人划分为“已决定不依法纳税”、“不想纳税，但如 政府予以注意会纳税”、“试图依法纳税，但并非总是成功”和“愿意并有能力依法纳税”四类， 税务机关分别采取“依法惩处，决不姑息”、“通过查税予以威慑”、“针对性地做好服务，协助 其依法纳税”和“重点服务”，意欲将有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和领域，对不同类 型纳税人的不同风险采取不同的风险应对策略。
（三）近年来的风险管理探索积累了一定实践经验 风险管理不仅在理论上形成较为系统、成熟的理论，在实践中也积累了大量的管理经验。２００９ 年，税务总局明确提出信息管税思路，全国各地以涉税信息的采集、分析和利用为基础，寻找和识 别税收征管薄弱环节，并采取有针对性的具体管理措施。全国各地普遍搭建税源监控分析平台，开 发应用行业管理模型，推进与相关部门的信息共享，提升信息应用能力。２０１０年，全国各地开始 税源专业化管理试点工作，积极探索以风险管理为导向按纳税人规模、行业等实施分类管理，摸索 同类税源的管理规律，不断提高管理的针对性和实效性；实施大企业税收专业化管理试点；探索建 立风险管理的运行机制，在高风险区域、高风险行业、高风险企业、高风险税收管理环节等方面积 累了丰富的实践经验。各级税务机关对风险管理的认同度逐渐提高，为风险管理的普遍应用和深入 开展提供了条件。 三、风险管理作为深化税收征管改革核心内容的前景展望 风险管理作为税收征管改革深化的核心内容，将成为税收征管工作以后长期坚持和不断推进的 重要工作，引起各级税务机关税源管理理念、管理方式、管理体制机制的深刻变化。目前，在风险 管理初始起步阶段，还存在着诸多问题，需要体制机制完善、业务体系的健全、业务技术的突破以 及基础管理工作的相应调整。 （一）风险管理体制机制将日趋完善 各级税务机关从事风险管理的方向己予以明确，框架性体制机制已具雏形。但是，囿于目前各 级税务机关的有关部门职责和人员配置现状，风险管理一些具体操作意见不一等因素影响，风险管 理的纵向、横向的职责规定尚不清晰，机制运行尚不顺畅。随着风险管理的深入开展，风险管理的 纵向和横向职责划分将更趋明晰化，运行机制将更为顺畅。从纵向看，税务总局已对大企业风险管 理、税务稽查方式、风险监控转变提出明确意见，大企业实行名单制管理，税务总局、省局管理大 企业个性化服务、风险评估以及税务审计、反避税调查等专业化管理事项，其他基础事项属地管理。 四省一市税务稽查管理方式试点将逐步推进，省、市局稽查力量将进一步调整充实。风险监控工作 由专门机构统一开展。下一步，各级税务机关的风险管理职责将日趋明晰。从横向职责划分看，按 风险管理流程设置部门职责的趋势明显，各业务部门的风险分析将趋于由一个部门统筹组织开展， 按风险管理流程推送风险应对任务。在职责清晰的基础上，风险管理的纵向和横向运行机制也将进 一步理顺。 （二）风险管理业务系统将逐步完善 风险管理流程包括风险分析排序、风险应对、过程监控和绩效考核等环节。目前，从风险识别
我国虽然早在（（２００２—２００６中国税收征管战略规划纲要》中已提出税法遵从的问题，但是，主 要是强调纳税服务对纳税遵从的促进作用，而未强调执法对纳税遵从的保障作用。此次深化税收征 管改革将提高税法遵从度作为税收征管目标提出，从服务和执法两个方面入手，将税收风险管理体 系定位于“统一分析、分类应对”，即通过统一分析监控，识别出可能存在税收流失风险的纳税人， 对不同风险等级的纳税人分别采取服务提醒、纳税评估、税务稽查等应对手段，防范和控制纳税人 的不遵从行为，减少税收流失风险。‘显然吸纳了ＯＥＣＤ国家风险管理的理念，采用风险管理的基本 流程和基本模型。因此，理解税法遵从度这一税收征管目标的关键，在于理解风险管理对于服务与 执法的统筹作用。围绕税法遵从度这一目标的实现，也自然应将风险管理作为税收征管的重点发展 方向之一。
二、风险管理作为深化税收征管改革突出特征和核心内容的原因探析 风险管理作为税收征管改革深化突出特征和核心内容，缘于风险管理本身深厚的理论根基和一 定的实践经验积累，缘于风险管理是解决当前税收征管突出问题的突破口和有效途径。 （一）税收风险管理具备较为成熟系统的理论体系 风险管理已成为一门科学，ＯＥＣＤ自９０年代将风险管理引入税收领域并不断扩展研究深度和广 度，逐步形成了较为成熟系统的理论体系，为风险管理步入征管实践提供了理论基础。 首先，税收风险管理在基本原理及方法论阐述等方面，比较系统地反映了风险管理一般原理， 体现了现代税收管理实践应用的普遍要求，为税务机关提供了高效利用资源的新思路。目前，随着 经济社会的飞速发展，税务机关正承受着税收管理资源紧缺的压力，税务机关必须将有限的管理资 源以最具效率的方式加以利用。税收风险管理理论的一个重要功能，就是帮助税务机关在资源配置 决策时，考虑什么是最需要回应的遵从风险，哪些纳税人与这些遵从风险相关，如何把有限的资源 优先配置到遵从风险较大的领域和群体，才能取得最好的成果，从而找到确定资源配置策略和遵从 目标最大化之间的最佳结合点。 其次，税收风险管理将现代管理学的风险管理一般模型及其流程设计与税收征管业务流程相融 合，形成模式化的税收风险管理应用流程，为税务机关开展风险管理提供了基本应用框架。税收管 理是一项复杂工作，涉及部门多、业务广，风险管理为税收管理创新提供了抓手。税收风险管理流 程是一个结构化的流程，包括税收风险战略管理、风险的分析识别、风险的等级评定、风险的应对 处理和风险管理的绩效评价，同时，它是一个循环往复的流程，通过持续改进支持税务机关科学决 策，对税务机关税收管理体制机制的优化和完善，税收管理职能的转变、资源配置策略的选择，以 及税收管理方式的改进与转型等具有实践价值。 （二）税收风险管理可弥补税收管理体制性缺陷 当前，税收征管中面临的管理方式粗放、人力资源配置不合理、信息管税水平不高，干部队伍 综合素质有待提升等诸多问题中，最根本的问题是属地划片分户管理体制问题。风险管理的运行机 制体制，可有效弥补属地划片分户管理体制的缺陷。 风险管理的分级实施，可弥补属地划片管理体制下税务机关内部权能不对称缺陷。属地划片管 理体制下，税源管理工作主要由基层税务机关所属的税务分局、税务所以及内设的税源管理科（股） 负责，与税收征管数据、高学历人员向上级机关集中相矛盾。风险管理则要求各级税务机关充分利 用信息资源，开展风险分析识别，查找管理薄弱环节和漏洞，有效弥补属地划片管理体制下信息掌
关键词：税收征管改革；风险管理；征管方式转变
中图分类号：Ｆ８１０．４２３文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５—１２８０（２０１３）０４—００４０—０５
目前，全国税务系统深化税收征管改革工作已拉开大幕。深化税收征管改革涉及理念更新、征 管方式转变、管理机制完善、组织体系建设等多方面工作，如何抓住其核心内容推进整体税收征管 改革，仍是税收实践面临的问题。笔者认为，风险管理是深化税收征管改革的突出特征和核心内容， 明确风险管理的价值和定位，有利于税收征管改革的深化和改革步伐的加快。
风险管理的问题发现处理机制，可弥补属地划片管理体制下的风险较大缺陷。属地划片分户管 理体制下，一方面受征纳双方信息不对称因素影响，税收流失风险较大：另一方面，基层税源管理 人员职责过多、权力过于集中且缺乏有效监管，税收执法风险较大。风险管理，从风险分析识别到 应对处理、结果反馈、评价激励，形成了闭合式管理系统，自上而下为主的问题发现处理机制、团 队化集约式的管理方法，有效防范了分散管理情况下权力过于集中、自查白管形成的税收风险。