基层政府耕地保护的难点及对策建议张泉张益男如东县国土资源局江苏南通226400 南京大学金陵学院江苏南京摘要：党中央、国务院对耕地保护工作高度重视，近年来已先后作出了一系列的重大决定，为加强耕地保护和国土资源管理起到了重要作用。

基层政府是国家耕地保护政策和法律法规的直接执行者，国家耕地保护的政策和法律法规能否执行到位，基层政府起着决定性的作用。

各级政府要采取切实有效的措施，真正把耕地保护的责任落到实处。

关键词：基层政府耕地保护对策建议基层政府是国家耕地保护政策和法律法规的直接执行者。

国家耕地保护政策和法律法规能否不折不扣地贯彻执行到位，基层政府起着决定性的作用。

但在现阶段，由于多种原因，基层政府耕地保护的难度较大。

难点分析：一、基层政府领导的耕地保护意识还没有完全确立。

在耕地保护的问题上，国家要求很严，但基层却不以为然，甚至还有一些基层的领导认为耕地保护会“阻碍经济的发展”，在今年国家三部委关于《违反土地管理规定行为处分办法》的通知下发后，仍还有一些基层政府领导的认识没有到位，笔者在乡镇调查时，亲耳听到几位领导说，“只要是为招商引资，占了耕地挨个批评、受个处分，也无所谓。

要是真能招到大商，对个人来说，到时会拿到资金，说不定还能得到提拔呢，冒个险还是值得的……”。

二、国家在狠抓宏观控制，基层政府在大力招商引资。

在发展经济与保护资源这一对关系中，人们耳熟能详的是“以经济建设为中心”、“发展是第一要务”，在基层政府的考核中，以招商引资论功行赏，“招商引资为零，一切均为零”，而保护耕地资源、节约集约用地却被忽视。

在实际工作中，基层政府不能按照国家的宏观政策要求和市场规则配置土地资源，特别是在招商引资时，却大都采用行政手段和“灵活变通”的方法，以新建、扩建工业集中区、民营工业园、高效农业园等为名，低价圈地，以租代征，非法占用土地，尔后再非法转让土地，从中获利。

三、基层政府的非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地不批就用，且占用耕地面积大，造成耕地大量补占用和破坏。

四、由于农业的生产效益比较低，耕地承包经营规模小而分散，农村剩余劳动力外出务工的收入已经远远超过在家种田的收入，耕地已经不是农民赖以生存的唯一生产资料，农民对耕地保护的意识也在逐渐减弱。

五、国家的政策法律还有不完善的地方。

如：对土地利用总体规划的修改，国家只是规定了修改原则，未明确哪些情形可以修改规划，哪些情形不可以修改规划，致使地方政府在实际项目建设中遇到不符合土地利用总体规划的，就要求修改规划。

再如，国家的土地利用年度计划是指令性的，但确需用地的地方，由于解决不了用地的计划指标问题，基层政府就只能是默认未批先占或少批多用，这样长期下来，违法用地的数量就会逐年增多，因法不治众，国家或省级政府也只好每隔几年就会开一下政策口子，对已经行成的违法用地予以合法化。

自土地管理部门成立以来，全国全省大范围的违法用地补办就有三次之多。

在补办手续时，由于政策的扶持，致使违法用地者占了便宜，这样也给耕地保护工作带来很大的冲击。

另外，目前国家规定的征收耕地的三项补偿费还比较低，造地成本、耕地价值严重低估，占用农村耕地的成本比盘活城市存量建设用地的成本要低得多，用地者宁愿违法占用耕地而不愿盘活存量建设用地。

六、土地执法难度较大。

虽然修订后的《土地管理法》将土地违法案件的行政执法权直接赋予了国土资源部门，但由于在现实基层执法中，基层政府领导干预说情，致使国土资源部门不能顺利查处土地违法行为。

同时，基层国土资源管理部门也顾及到年终的考评名次等因素，在执法中有畏难情绪，执法时大多是只对违法行为进行处罚，而很少追究相关责任人的责任，不能形成有效的震慑力。

此外，《土地管理法》未赋予国土资源部门行政强制执法权，对违法用地行为的查处，需要依靠法院等部门的力量。

但在强制执行上，法院往往比较谨慎，造成国土资源部门的行政处罚决定难以执行到位，不能有效惩处违法行为，行政处罚决定书形同“一纸空文”。

七、目前多数基层政府中只有国土资源管理部门一家在做耕地保护工作，还没有真正行成政府主导、部门之间密切配合、齐抓共管的良好局面。

土地是民生之本、发展之基，事关经济社会发展的全局。

党中央、国务院对国土资源管理和耕地保护工作高度重视，近年来已先后作出了一系列的重大决定，为加强耕地保护和国土资源管理起到了重要作用。

各级政府必须要采取强有力的措施，把耕地保护的责任真正落到实处。

对策建议：一、要强化耕地保护的宣传教育基层政府领导掌管着耕地的“生杀大权”，农民是耕地的“主人”，因此，耕地保护教育的重点要放在基层政府领导和广大农民身上。

要建立长效的宣传教育机制，利用广播、电视、报纸等各种新闻媒体，采取各种行之有效的方法和措施，大力营造“耕地保护、人人有责”的社会氛围。

二、基层政府应切实履行耕地保护的目标责任县级人民政府应与乡（镇）人民政府签订耕地保护目标责任状，进一步强化对乡（镇）人民政府主要领导的责任，严格考核，实行问责制；将耕地和基本农田长效管理工作纳入乡（镇）人民政府乡（镇）长任期目标的考核内容，实行奖惩。

明确乡（镇）长为耕地保护特别是基本农田保护的第一责任人，实行“一票否决制”，凡无法实现耕地占补平衡的，所在乡（镇）不得评为先进集体，乡（镇）长不得评为先进个人。

要强化约束，严格遵守土地利用总体规划和年度计划，控制新增建设用地规模；要搞好土地开发整理，增加耕地面积，提高耕地质量和综合效益；要充分调动广大农民参与耕地保护的积极性，发挥好县、乡（镇）、村三级土地执法监察网络的作用。

必须坚持节约和集约用地，以贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》为重点，切实转变用地观念，转变经济发展方式，着力内涵挖潜，落实科学发展观，调整优化经济结构，实现经济社会的可持续发展。

三、要强化规划的约束作用乡（镇）人民政府要严格执行土地利用规划，编制其他规划时要与土地利用总体规划相协调，未经批准，任何单位和个人不能随意改动规划。

县各有关部门要强化规划对建设用地总量的控制，建设用地要严格限制在土地利用总体规划确定的建设预留地范围内，并尽可能高效集约、少占耕地，严禁在规划的建设预留地范围以外圈地、占地，不得突破建设用地总量。

上级政府要加强对下级政府执行土地利用总体规划情况的检查。

四、齐抓共管、通力协作，建立耕地保护的长效机制县级国土资源部门要通过对土地违法案件发生规律、特点和原因的分析，查找长期制约耕地保护的原因和薄弱环节，探索研究建设用地批前审查、批中会审、批后跟踪、建后验收的全程监管机制。

要加快建立土地执法长效机制，按照以防为主、查防结合的原则，强化土地执法各个环节的工作，积极探索和加强乡（镇）、村基层土地执法监察网络建设，进一步完善土地执法巡查“片警式管理”责任机制，建立上下联动、问责奖惩等制度，不断提高土地执法的监管水平。

乡（镇）人民政府要建立耕地和基本农田检查统计制度、定期报告制度，认真开展以基本农田为重点的巡回检查，及时掌握耕地和基本农田的变化情况，及时发现和制止违法用地行为。

乡（镇）要聘请村组定编干部、老党员和责任心强、思想觉悟高的农民代表担任村、组级耕地和基本农田保护的管护员、土管员、监督员、信访员，建立健全一套完整的“四员一体”的耕地保护新机制，对耕地和基本农田进行全方位的监管，坚持每周巡查不少于2次，发现问题及时制止和处理。

对严重破坏基本农田，造成基本农田大量减少的，要依法追究违法当事人、保护责任人和镇、村主要领导的责任；对基本农田建设、保护成绩显著的单位和个人，由政府将给予表彰奖励。

县各有关部门要密切配合，齐抓共管，共同做好耕地保护工作。

要继续加大宣传力度，搞好普法教育和知识培训，大力营造耕地保护长效管理的舆论氛围。

要加强对镇、村干部的法律知识教育，分期组织对各乡（镇）、村干部进行专题法律法规的培训和政策宣传，不断提高农村广大干部群众对耕地保护和基本农田长效管理的认识，增强基层干部对保护耕地和基本农田长效管理的积极性，切实提高干部群众珍惜土地、保护基本农田的责任感和自觉性。

县级人民政府要加强对耕地保护工作的组织领导，落实耕地保护专项经费，列入财政预算。

专项经费主要用于：⑴对耕地质量动态监测和监测网络的维护；⑵发放管护员、监督员、土管员、信访员的工资补贴；⑶乡（镇）、村基本农田公示牌的更新维护；⑷基本农田规划数据库和图件的更新维护；⑸乡（镇）、村干部普法教育和业务知识的培训；⑹乡（镇）、村基本农田“片警式”监管工作的巡查；⑺对先进集体和个人的表彰和奖励等。

五、严格依法用地，严厉查处违法用地行为解决乱占滥用土地违法行为的有效途径，就是要严厉查处和打击违法用地行为，要让违法用地成本远远高于守法成本，使违法用地者付出沉重的代价。

县、乡（镇）人民政府要从全局出发，积极支持国土资源管理部门对违法用地的查处工作，国土资源管理部门要高度重视土地违法案件查处工作，从重从快查处重点违法用地行为，坚决遏制违法用地势头，县各有关部门要各司其职，密切配合。

一是县级国土部门要抓好执法监察基础建设，要建立县、乡（镇）、村三级违法用地行为早发现、早制止、早报告的工作机制。

二是乡（镇）人民政府要认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》精神，加强农村集体建设用地管理，坚决遏制“以租代征”等土地违法行为。

三是县级人民政府要进一步加强国土、法院、检察院、公安等部门协同办案的力度，实行多部门联动、互相协调、共同推进。

四是县级纪检、监察部门要加大执法监管责任的追究力度，对本行政区内发生土地违规违法案件造成严重后果的，土地违法违规行为不制止、不组织查处的，土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，要严肃追究有关领导人员的责任。

六、努力实现耕地动态平衡目标土地复垦、开发、整理工作关系到耕地总量的动态平衡，直接制约或推动经济的发展。

面对耕地后备资源越来越少的严峻形势，县级应建立完备的耕地占补平衡考核机制，充分调动各乡（镇）补充耕地的积极性，挖掘新增耕地潜力，实现建设用地“征一补一”，实现耕地占补平衡的动态目标。

土地复垦、开发整理要按照“长远规划，分步实施”的原则进行，并确保新增耕地的质量，以谋求新增耕地经济效益的最大化，为农村发展、农业增效、农民增收创造良好的土地资源条件，确保全县耕地总量的动态平衡。

七、建立耕地保护动态监测系统首先要建立耕地保护人工监测系统，建立健全县、乡（镇）、村三级监测网络，建立“月清季累”的土地变更登记制度，及时输入数据，及时更新数据信息库；县级国土资源管理部门要建立覆盖全县的耕地保护动态观察点，定期观察或定点固定观察耕地使用情况；建立县、乡（镇）、村自上而下的校核和自下而上的信息反馈传输体系，以便不断地获取和检验信息。

其次要充分应用现代遥感等高新技术手段，及时监测耕地变更状况，尤其是城镇周边耕地的利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据，实现基本农田的定位、定量、定质管理。