PPP模式的政策要点解读
发改委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改2015第25号令),鼓励社会资本参与基础设 施和公用事业建设运营,可以对能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域 的采取特许经营活动,并对特许经营协议的订立、履行、变更和终止进行了规范。
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3 参与主体
参与 主体
政府
14.11.29
财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),规范 了PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
14.11.30
财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号),就PPP项目合同 管理的重要意义进行了强调,确定了合同管理的核心原则。
1984-1993 探索阶段
1994-2002
小规模试点 阶段
2003-2008
推广试点阶 段
2009-2012
短暂停滞阶 段
2013至今
新一轮推广 阶段
3.PPP新一轮推广的政策背景
(1) 公共产品特征与供给需求变迁
公共产品的服务特征
• 收益和成 本往往由 多方分担
公共性
外部性
• 产出增加 成本下降 规模经济 明显
2、创新投融资体制,鼓 励社会资本投资基础设施、 公共服务、资源环境、生 态建设等重点领域的需求
PPP
3、城市运营及管理模式 4、市场化改革和提升资
的创新需求
源配置效率的需求
二、PPP 运作模式
1.法律框架 2.主要政策 3.参与主体 4.业务模式 5.PPP合同体系 6.适用范围 7.操作流程
建设-拥有-运营(Build-Own-Operate, BOO),由BOT方式演变而来,二者区别 主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥 有项目所有权,但必须在合同中注明保 证公益性的约束条款,一般不涉及项目 期满移交。
转让-运营-移交(Transfer-OperateTransfer,TOT),是指政府将存量资 产所有权有偿转让给社会资本或项目公 司,并由其负责运营、维护和用户服务, 合同期满后资产及其所有权等移交给政 府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30年。
• 公共产品或服务提 供者
• 公共事务的管理者 • 所涉相关部门
社会 资本
• 已建立现代企业制度的境 内外企业法人
• 国企、民企、外企、混合 所有制企业、其他
• 财政部规定社会资本不包 括本级政府所属融资平台 及其他控股国有企业
其他参 与者
• 融资机构 • 施工单位 • 运营单位 • 保险机构 • 财务或法律等顾问 • ……
规模性
包容性专有性
商业性
•服务面向全 社会利益全
社会共享
• 资本成本相 对运营成本
高且具有沉
没性
公共产品的供 给需求变化
公共部门的供给瓶颈
持续增长的社会需求
1、“大政府”资
源配置的低效;
1、中等收入社会 激增的公共产品
企业逐利冲动
2、城镇化
需求
1、改革开放已经
3、老龄化
积累壮大的民间
资本
PPP
2.管理合同(Management Contract,MC), 是指政府将存量公共资产的运营、维护及 用户服务职责授权给社会资本或项目公司 的项目运作方式。政府保留资产所有权, 只向社会资本或项目公司支付管理费。管 理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方 式,合同期限一般不超过3年。
建设-运营-移交(Build-OperateTransfer,BOT),是指由社会资本或项 目公司承担新建项目设计、融资、建造、 运营、维护和用户服务职责,合同期满 后项目资产及相关权利等移交给政府的 项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建〔2014〕839号),联合住房城 乡建设部决定开展中央财政支持地下综合管廊试点工作,规定采取竞争性评审方式选择试点城市,并给予试 点城市专项资金补助。
财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号),就PPP项目的采购程序、 采购方式进行了规范,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采 购。
PPP模式及政策解读
讲座
刘伦武 经济学博士 江西财经大学经济学院
讲座内容
一、PPP 模式的基本概念和实施背景 二、PPP 运作模式
三、PPP实践中存在的主要问题
一、PPP 模式的基本概念和实施背景
1. PPP的定义(Public-Private Partnership)
P:Partnership
(2)债务约束与建立现代财政制度
➢随着《预算法》的修订以及《关于加强地方 政府性债务管理的意见》(43号文件)的出台, 在建立现代财政制度和债务约束的背景下, 鼓励和吸引社会资本通过PPP模式参与基建 投资成为必然选择。
(2)债务约束与建立现代财政制度
1、建立现代财政制度, 地方政府债务全面规范下 的融资需求
式还存在冲突,亟需从法律层面进行修改完善。
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2.主要政策
➢ 2014年以来,国务院及财政部、发改委等部委密集出台多项政策,规范政府债务,推动政府和社会
资本合作模式(PPP模式)的开展。
国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),要求在公共服 务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域,进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本 的积极作用。
几 管理合同(Management Contract,MC) 种 建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer, 主 BOT) 要 建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO 模 转让-运营-移交(Transfer-Operate式 Transfer,TOT)
改建-运营-移交(Rehabilitate-OperateTransfer,ROT)
第一个P:Public是指提供公共产品和公共服务,但不一定提供资金的公
共部门;第二个P:Private是指提供资金或技术设备或管理等的私营部门;
第三个P:Partnership是指公共部门和私营部门的合作机制。
2.PPP模式发展历程
PPP在实际经济活动中的运用由来已久,数百年前英 法美荷等国在公路、水务等领域就开始采用公私合营 模式。
P:Public
P:Private
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PPP的定义
PPP(Public-Private Partnership) 财政部观点:政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的
一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基 础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合 理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共 利益最大化。(财金[2014]76 号) 发改委观点:政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务 供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与 社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724 号)
14.9.23 14.11.30
财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),要 求拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式,尽快形成有利于促进政 府和社会资本合作模式发展的制度体系。
财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号),要求规范 地推广PPP,保证PPP示范项目质量,形成可复制、可推广的实施范例,充分发挥示范效应,同时公布了30 个PPP示范项目。
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1.委托运营(Operations & Maintenance,O&M),是指政府将存量 公共资产的运营维护职责委托给社会资 本或项目公司,社会资本或项目公司不 负责用户服务的政府和社会资本合作项 目运作方式。政府保留资产所有权,只 向社会资本或项目公司支付委托运营费。 合同期限一般不超过8年。
(2)各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团 财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机 构,履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传 培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。 (财金[2014]113号)
3.3 社会资本有哪些范围?
(1)已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括 本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财 金[2014]113号)
14.12.15
财政部发布《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号),就政府购买服务的主体、承接主体、 购买服务的内容与指导目录、购买的方式及程序等内容进行了有针对性的规定。
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2.主要政策
14.12.26 14.12.31
15.4.7 15.4.20 15.5.5 14.12.2 15.4.25
财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财库〔2015〕21号),就项目财政承受能 力的论证、方法、结论进行了定义,并对责任识别、具体项目支出预算、总体项目财政承受能力评估及信息 披露等内容进行了明确的规范。
财政部、交通运输部发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建 〔2015〕111号),要求收费公路项目转变供给方式、创新投融资模式并完善建设管理养护长效机制,规范 了收费公路采取PPP模式的基本原则、项目边界、操作流程、实施方案及保障措施等。
3.1 政府的范围如何界定
(1)县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)
(2)各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本 相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)