“新网工程”专项资金财税管理与专项审计方法目录一、财政专项资金及财务与税收政策分析 (2)（一）财政专项资金的概念及管理特点 (2)（二）财政专项资金的会计核算与财务处理 (7)（三）财政专项资金的税收政策分析 (9)二、《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》政策讲解 (11)（一）财建[2009]630号文件政策说明 (12)（二）财建便函[2009]49号政策说明 (14)（三）新、旧《管理办法》的差异比较 (19)三、2009年度“新网工程”专项资金审计策略与审计方案 (20)（一）审计的范围 (20)（二）政策依据 (20)（三）审计的主要内容和重点领域 (20)（四）审计的策略与主要方法 (22)（五）审计引导及工作底稿设计要求 (28)（六）专项审计报告格式说明 (29)四、财政专项资金效益审计方法与主要审计策略 (30)（一）专项资金来源审计 (31)（二）专项资金分配使用审计 (32)（三）专项资金管理审计 (33)（四）专项资金使用效果审计 (34)（五）财政专项资金效益审计的重点 (35)（六）财政专项资金效益审计应注意的几个问题 (39)“新网工程”专项资金财税管理与专项审计方法讲义一、财政专项资金及财务与税收政策分析（一）财政专项资金的概念及管理特点财政专项资金，是指中央和省级财政部门会同有关主管部门下达，以及市县各级政府安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。

可以简单表述：财政专项资金是指各级财政部门和各级人民政府安排的具有指定用途的资金。

财政专项资金具有四个特点:1.财政性资金:此资金属财政预算安排或政府委托按规定征收（通过预算外安排）的资金。

根据现行政府体制，这些资金的安排都需要通过各级人民政府研究审定后提交各级人民代表大会常务委员会审议通过，即便是预算外资金。

也就是说都要有预算安排程序。

这就表现为财政性资金。

2.具有专门用途:财政专项资金收支的一个显著特征就是专款专用,无论投向哪个建设项目,或者个人补助都有其明确的用途和确定的受益对象。

有别于其他财政资金，专项资金有明确的受益对象，而公共财政资金没有明确受益对象，而是公共受益对象，即大众或民生。

财政专项资金的受益对象不是直接用于民生，而是特殊对象。

这也是财政资金在过去管理中容易存在问题的主要原因。

不公开、不公正、具有特殊性，容易产生暗箱操作，滋生权力***用。

3.政策性强:其资金要求设立专账管理,或专户储存,或单独设账核算（这两种方式都属于设立专账管理的意见）。

不同专项资金有不同的明确项目和资金管理规定或办法。

我们需要明确的“设立专账管理”，并非都需要专户储存，单独设账核算也是一种形式，例如：政策性补贴、定额补助资金、我们熟悉的财政贴息、以奖代补、以及专项补助等。

有些需要单独设立银行账户储存，如政策性补助或补贴，有些不需要单独设立银行账户储存，但需要设立专项应付款、其他应付款或长期应付款科目进行单独核算，反映资金使用情况及处理结果。

4.具有广泛性和时效性:财政专项资金复盖面非常广,各级财政（中央、省、直辖市、地市、县市，以及乡镇财政等）都设有专项资金,而且每年都有新的资金出台（根据国家经济发展规划、社会经济生活以及政治生态的发展变化，政府会适度安排一定规范专项资金于支持）,有的专项资金是为特定目的而设立的,具有较强的时效性。

特别是我国涉及“三农”财政资金支持，项目特别多，什么农机补助、以旧换新等。

——财政专项资金管理中存在的主要问题：通过近几年来的各级审计机关对财政专项资金审计发现，对专项资金在拨付、管理和使用过程中还存在着一些普遍性的问题。

也就是说，财政专项资金存在的问题可以归纳为以下几个方面：（每年审计，每年检查，但存在的许多问题依旧，像财经纪律方面，每年要求不能吃喝、送礼、公费出国旅游、小金库、以及挪用、贪污等违法乱纪行为，新中国成立60多年，年年审年年查，这些问题永远不可能根治，只能是阶段性控制或治理整顿，也只能是部分或局部处理严查处理。

财政专项资金管理中存在的问题也是如此，万变不离其宗，主要是以下几个方面）：1、财政专项资金的拨付和分配缺乏公开透明度。

一些专项资金的拨付和分配只有财政和极少数部门知道，真正使用该资金的基层单位和应该享受该项资金的群众不知情，形成财政专项资金分配不公，有的甚至进行暗箱操作，徇私舞弊。

这样的问题在我国基层农村及各级政府组织更为突出。

这也是造成各级机关努力走关系，把跑关系当作日常管理工作的重要部分。

像各地驻京办、驻省府办等类似机构，过去重要的工作任务是做好上层关系，为家乡跑一些资金。

从乡镇到地市，从地方到中央，都努力着找项目、找钱。

2、地方配套资金不到位，项目投资未按计划实现。

部分财政专项资金要求各级按比例配套，但有些地方财政困难根本拿不出配套资金，因此搞虚假配套或将配套改为自筹，造成项目不能如期开工或完工，形成半拉子工程和影响工程项目质量。

2009年9至10月，审计署组织对北京、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西17个省（区、市），以及铁道部、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国工商银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司和中国银行股份有限公司贯彻落实中央扩大内需有关政策情况进行了审计调查。

在调查了解这些地区、部门和单位贯彻落实中央政策措施情况及取得的阶段性成果的基础上，重点调查了1770个政府投资项目的建设管理和资金使用情况、211个政府核准或备案的社会投资项目的建设管理等情况。

对1981个项目的审计调查情况表明，这些项目建设总体较为顺利，资金管理和使用总体情况较好，未发现重大违法和损失浪费问题，但也发现部分项目建设不完全符合国家环保及土地等政策要求，有的地方还存在用已完工项目申请政府投资补助、挤占挪用资金等问题。

（1）53个项目不完全符合环保要求，占抽查项目总数的2.68%。

其中：有39个项目未经环评审批即开工建设；有10个项目未完全按照环评审批内容建设；有4个项目未进行环评验收即投入运行。

（2）140个项目占用或征用土地审批手续不完备，占抽查项目总数的7.06%。

其中：132个项目未经用地审批，建设单位占用或征用土地8.36万亩，其中耕地2.61万亩；8个项目的建设单位超出审批面积违规占用或征用土地0.62万亩，其中耕地0.20万亩。

（3）137个项目未按规定程序报经批准，改变建设规模、用途或降低建设标准，占抽查项目总数的7.74%。

（4）在中央扩大内需项目中，有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的45.58%。

此外，审计调查还发现，有些地方用已完工项目申请政府投资补助，有的项目建设资金存在挤占挪用的现象，合计金额12.48亿元，占抽查项目计划投资总额的0.43%。

3、滞拨专项资金。

财政部门对上级各类专款，由于受资金拨付影响，年终结余转作暂存款的现象较为普遍，且数额较大；有的甚至滞拨多年。

造成专项资金长期结余账面，引起财政虚列支出现象发生，降低了资金使用效益，导致专项资金的闲置浪费。

滞拨专项资金的主要原因：（1）部门公用支出挤占专项资金。

大部分资金使用单位或多或少都存在这一现象，有的是直接在专项资金中列支办公经费，有的通过调整帐务处理，动用专项资金结余冲减事业费支出；（2）个别对财政专项资金具有二次分配权力的主管部门或单位，拨付项目单位进度滞后；（3）重点不突出。

主要指的是财政专项资金投向中的“平均主义”和“撒胡椒面”的现象；（4）损失浪费。

部分由财政专项资金投入的项目未能实现预期的经济价值和社会价值，有的是因为配套工程没有建成导致项目整体效益未能发挥，有的是因为项目本身可研不够充分脱离实际。

4、违反规定使用专项资金。

一是个别单位对专项资金没有按规定专款专用，将一些日常公用经费挤进了专项资金，形成专项资金的规模、额度被人为地削减、挤占。

二是挪用专项资金用于其他支出，特别是用专项资金购车、建房和发放奖金福利等。

三是违规出借专项资金，形成呆账坏账无人清收，导致各类专项资金不能按规定用途使用。

5、核算管理不规范。

一是未严格执行专户存储制度。

有的专项资金管理办法中明确要求资金使用单位须设立专门银行帐户进行专户存储，但审计发现部分单位未能严格执行，与单位经费帐户混存混用，造成专项资金增值利息收入核算不清，甚至被用于弥补单位办公经费不足；二是未能做到分帐核算。

部分单位财务对收入和支出科目均不设二级子目，有的就在往来帐中核算，账面不能清晰反映某类专项资金的收入、支出和结余情况，造成各种专项资金之间混用、专项资金与部门经费混用；三是审批程序不严。

个别县（区）级财政部门未能建立健全财政资金核拨审批规程，专项资金拨付审批权限设置偏低。

6、监督检查不力。

一是监管机制不健全。

人大、监察、财政、审计等机关或部门依据有关法律法规，都可以对财政专项资金使用及效益情况进行检查。

实际工作中，由于缺乏稳定有效的沟通联系制度，造成各监管主体之间职责分工不明、信息交流不畅、重复检查等问题；二是绩效问责未建立。

监管机构、主管部门、资金使用单位都强调财政专项资金使用效益的重要性，但因为绩效问责机制尚未建立，一些损失浪费等效益低下行为得不到相应的惩处与遏制。

上述存在的问题，从根上就存在，难于根治，所以审计监督的重点也必然是这些方面。

管理的重点难点也是这些方面。

为了严肃财经纪律，切实加强对专项资金的管理和监督，确保专项资金安全，充分发挥专项资金的使用效益，建议从以下几方面加强规范和管理：（这些方面就是我们在进行审计监督检查过程中提出审计咨询建议的方面，查出问题只是手段，解决问题才是目的，所以，如何加强财政专项资金管理，是我们开展财政专项资金审计监督的方面，审计人员应该明确这一方向）第一，规范核算。

各级财政部门、有关资金使用单位应尽快组织人力，认真疏理本部门负责管理使用的全部财政专项资金，在掌握总体情况的基础上进行分类汇总，对于不同性质的资金采用不同的管理方式。

财政专项资金的核算应该严格遵循“专人专帐”的原则，对有明文规定要求专户存储的，必须开设专用银行帐户。

县（区）财政部门应着力完善本级财政专项资金的审批制度，比照省、市有关规定合理配置各类资金的审批权限，进一步明确主体职能和责任。

第二，完善制度。

各级财政部门应建立必要的财政专项资金分配管理制度，对财政专项资金的使用几乎每项专款都有具体使用办法，但对财政专项资金的分配缺乏应有的管理制度，导致基层盲目跑项目，采取不正当手段向上争取资金，带来不良的社会效应。

建议在制定财政专项资金使用办法时，同时公开财专项资金的分配管理办法。

第三，加强监管。

各级财政部门要加强对财政专项资金使用过程的监管力度。