WTO保障措施制度解析小耘律师事务所张毅一、WTO保障措施制度概况世界贸易组织（WTO）致力于通过多边谈判使各成员方降低关税和减少非关税贸易壁垒，这使得各国难以再通过这种方式保护其国内产业，取而代之的是反倾销、反补贴、保障措施等符合WTO规定的手段。
其中，实施保障措施的案件虽然数量相对较少，但却有着独特的调整范围，被视为保护本国幼稚工业，保障国家经济安全的“安全阀”（safety valve），成为世界贸易体制的重要组成部分。
保障措施（safeguard measure）是指当某项产品进口急剧增长并造成进口方国内相关产业严重损害或严重损害威胁时，进口方政府可对该进口产品实施的限制措施。
可见，与反倾销、反补贴制度不同，保障措施针对的是正常贸易行为，而不是倾销、补贴等不公平贸易行为。
它所保护的，是那些因为技术水平较低、成本过高、管理不善等原因而在正常的贸易条件下缺乏竞争力的产业，为它们赢得进行调整的机会。
保障措施的适用，不需要证明存在倾销、补贴等违背WTO公平贸易规则的行为，在这一方面，其实施的条件要宽松一些，但是其在损害标准等方面的适用条件是非常严格的。
它的实施要求无歧视性，而且要付出一定的代价，给利益受损方以“实质相等”的补偿，否则将面临报复。
可见，在实践中保障措施的实施应当是非常慎重的，政策性更强。
WTO现行的保障措施制度主要包括《GATT1994》第19条和1994年乌拉圭回合达成的《保障措施协议》，两者共同构成了WTO保障措施制度不可分割的组成部分。
此外在实践中，世界贸易组织争端解决机构（DSB）专家小组和上诉机构做出的有关保障措施争端的裁决往往也具有“准法律效力”，即如果一当事方引用专家小组或上诉机构的报告以支持其诉请，除非对方或专家小组或上诉机构能够证明该当事方的引用不当，否则，该当事方的诉请即应获支持；也就是说，专家小组和上诉机构对WTO规则的解释和适用往往具有“判例效果”。
由于关贸总协定（GATT）缔约国履行降低关税和取消其他贸易壁垒的义务会加剧产业部门的竞争尤其是某些工业和农业部门，即使关税减让分阶段实施，短期内仍难以适应新的竞争环境。
为此，《GATT1947》第19条规定，当一成员方发现由于关税减让等原因，导致某一产品进口激增，以致对其国内生产商产生或即将产生严重损害时，该成员方当局可对该进口采取保障措施。
GATT第19条内容很简单，只有3款规定。
该条款主要涉及这样一种情况，即如果由于进口成员实施关税减让或其他GATT义务，而使某种特定产品（like or directly competitive products）的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则进口成员方可以撤销减让或义务，但它需要通过作出某些其他减让来提供补偿。
如果不这样做，受影响的一个或多个成员可以通过撤销相当的减让来进行报复。
实践中，各成员方对19条的使用很少，主要原因为：①很难证明进口的增加是由于关税减让造成的还是由于其他多边义务造成的，保护性措施会无限期地逆转过去进行的自由化努力。
②众所周知，GATT保障措施的实施是基于最惠国待遇的原则，这便意味着必须不论其来源而对所有相关产品的进口予以限制。
但许多发达国家采取了诸如自愿出口限制（voluntary eaport restraint，简称VER）和有序销售安排（orderly marketing arrangement,简称OMA）等游离于GATT规则约束的措施，进出口成员之间在GATT规则之外，私下对某些产品达成双边（或多边）限制出口的协议，由于其法律地位介于黑白之间，透明度很低，故被形象地称之为“灰色区域”措施（ grey area measures）。
与GATT保障措施相比，“灰色区域”措施简便易行且不用补偿，因而一度盛行，特别是从20世纪70年代中期开始，已成为诸如钢铁、汽车、家用电器和鞋类等几个世界贸易部门的重要组成部分。
在乌拉圭回合《保障措施协议》生效之前的30年多里，各国对“灰色区域”措施的利用不断增加，严重干扰和影响了保障措施的正当运用，背离了最惠国待遇原则的要求。
为防止滥用保障措施和维护其正当性，完善和强化GATT的保障机制，总结各成员方使用保障措施几十年的实践经验，乌拉圭回合达成了《保障措施协议》，作为《GATT1994》第19条的适用规则。
从表面上看，WTO《保障措施协议》似乎对各成员方采取保障措施作了一系列的限制，但是其各项具体内容与GATT及WTO的宗旨是相符的。
总体上看，《保障措施协议》涵盖了实体规则和程序规则，与《GATT1994》第19条相结合，从而具有更强的可操作性，减少了随意性。
二、WTO《保障措施协议》的主要内容WTO《保障措施协议》（agreement on safeguards）由14个条款和1个附件组成。
主要内容包括：实施保障措施的条件、保障措施调查、严重损害或重损害威胁的确定、保障措施的实施、临时保障措施、保障措施的期限和审议、补偿谈判与报复、对发展中成员的特殊待遇、禁止“灰色区域”措施、通知和磋商、多边监督及争端解决等内容。
附件所列举的是欧共体与日本之间于1999年12月31日终止的一项“灰色区域”措施。
（参见下表）《保障措施协议》结构一览表1、实施保障措施的条件《保障措施协议》第2条第1款规定，一成员只有在确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。
（1）进口产品数量的增长进口产品数量的增长，包括绝对增长和相对增长两种情况。
绝对增长是指产品的进口数量在某一段时期内的绝对增加；相对增长则是指在某一段时期内产品的进口数量相对于进口成员方国内生产的增加，例如，2000年A 国进口某产品1000件，同期A国内产品的销量为2000件，2001年进口仍为1000件，但国内产品的销量却下降到了1500件。
可见，“相对增长”较“绝对增长”对保护国内产业的作用更为明显。
（2）国内产业存在严重损害或严重损害威胁《保障措施协议》第4条第1款规定，在确定损害或损害威胁时，“国内产业”应理解为在一成员方领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品（like or directly competitive products）的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内总产量主要部分的生产者。
针对“一成员”的特殊情况，《保障措施协议》第2条第1款的注解指出，一关税同盟可作为一单独整体或代表一成员国实施保障措施。
如以一关税同盟实施保障措施，对严重损害或严重损害威胁的认定应以该同盟产业的整体情况为基础；如以某一成员国实施保障措施时，则应仅限于以该成员的产业情况为基础确定严重损害或严重损害威胁，且保障措施也仅限于该成员。
《保障措施协议》第4条第1款规定，“严重损害”是指对国内某一产业的状况造成重大的总体损害；“严重损害威胁”应理解为符合上述规定的明显迫近的严重损害。
对存在严重损害威胁的确定必须有事实依据，不能仅根据指控、推测或极小的可能性便作出肯定性裁定。
如何确定“严重损害或严重损害威胁”，即“严重损害或严重损害威胁”的界定标准如何，是一个非常棘手的问题。
标准过高容易使WTO保障措施规则形同虚设，甚至导致各成员方背离WTO规则，而标准过低则会导致保障措施的滥用，进而严重扭曲国际贸易秩序。
为了在尽可能的情况下统一各成员的实践，《保障措施协议》第4条第2款规定，在评估国内某一产业是否存在严重损害或严重损害威胁时，进口成员的调查机构必须评估与该产业状况相关的所有客观的和可量化的因素。
同时该款还特别列举了一些必须评估的因素，包括绝对或相对条件下的有关产品进口的比例和数量，增加的进口所占有的市场份额，销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润及就业的变化情况。
然而实践中，要评估“所有相关因素”也是一件非常困难的事。
在著名的“美国小麦面筋保障措施案”中，专家小组以一种很务实的方法确定了“所有相关因素”的最小范围，即《保障措施协议》第4条第2款所明确列举的因素和保障措施调查中利害关系方所明确提出的其他因素。
（3）进口增长与严重损害或严重损害威胁之间必须存在因果关系进口增长与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系是实施保障措施的一个必要条件。
如果产业损害或损害威胁是由进口增长之外的其他因素造成的，则进口产业不得实施保障措施。
《保障措施协议》明确规定，不得将由进口增长之外的因素造成的损害归咎于进口增长。
这实际上是给因果关系的认定提出了更高的要求。
同样，在“美国小麦面筋保障措施案”中，专家小组认为，在排除了其他因素造成的损害之后，如果进口增长造成的损害仍达到了严重的程度，则可以认定进口增长与损害之间存在因果关系。
当然，从操作的角度来讲，这一点很不容易做到。
排除其他因素造成的损害并不像做简单的算术加减那么容易，因为各种因素造成的损害的比例很难量化。
2、实施保障措施的程序为了保证调查程序的公正和透明，也为了尽量减小因实施保障措施造成的贸易扭曲，《保障措施协议》对保障措施调查规定了较为严格的程序，同时特别强调了通知和提供磋商的义务。
（1）调查保障措施调查是采取保障措施的必经步骤。
调查必须按照事先已经确定的程序进行，而且必须符合《GATT1994》第10条关于透明度的要求。
《保障措施协议》并没有详细规定调查的每一个环节，但要求发起调查的成员方的调查机构应向所有利害关系方作出适当的公告，给进口商、出口商以及利害关系方提供陈述意见和抗辩的适当机会（如举行公开听证会等方式），而且必须特别注意各方对保障措施的采取是否符合公众利益的看法。
调查结束后，调查机构必须公布调查报告，列明经调查后认定的相关事实和法律结论。
上述内容在《保障措施协议》第3条第1款中都有明确规定。
（2）通知《保障措施协议》第12条规定，一成员在下列情况应将立即通知保障措施委员会：①发起与严重损害或严重损害威胁相关的调查程序及其原因；②就因增加的进口所造成的严重损害或严重损害威胁提出调查结果；③就实施或延长保障措施作出决定。
在作出②、③项所指的通知时，拟实施或延长保障措施的成员应向保障措施委员会提供所有有关信息（包括产品进口及损害证据、产品及措施描述、实施日期、预计期限、逐步放宽的时间表等等）。
货物贸易理事会或保障措施委员会可以要求拟采取保障措施的成员提供其认为必要的额外信息。
作为例外，《保障措施协议》并不要求任何成员披露会阻碍执法或违背公共利益或损害特定公私企业合法商业利益的机密信息。
（3）磋商鉴于采取保障措施会影响到有关成员根据WTO相关协议所应享有的利益，因此，《保障措施协议》在第12条中还规定，采取或延长保障措施的成员应向作为有关产品的出口方对其有实质利益的成员提供事先磋商的充分机会。